行政院公平交易委員會處分書 公處字第０九一０八八號 　 被處分人 元廷工程有限公司 址設：高雄縣鳥松鄉埔村大同路二十五巷二號 　 統一編號 07840155 　 代 表 人 ○○○君 址設：同上 被處分人因違反公平交易法事件，本會處分如左： 主 文 一、被處分人參與中國石油股份有限公司高雄煉油總廠於八十三年一 月至八十五年六月間辦理之十四件公開招標工程，虛增參與投標 廠商之行為，為足以影響交易秩序之欺罔行為，違反公平交易法 第二十四條之規定。 二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為。 事 實 一、中國石油股份有限公司高雄煉油總廠（下稱中油公司）於八十三 年一月至八十五年六月期間辦理之林園廠第四媒組、芳一組、三 輕組等計十四件公開招標工程，其中元廷工程有限公司（下稱被 處分人）先後向景隆企業有限公司（下稱景隆公司）、光佑機械 工程有限公司（下稱光佑公司）、高一機械工程有限公司（下稱 高一公司）、耕弘機械工程有限公司（下稱耕弘公司）等家借用 證照參標，並以被處分人之名義得標承作，為製造競標之假象， 使招標單位誤信競爭之存在，涉有違反公平交易法等相關情事。 　 二、調查經過 (一)本會函請景隆公司負責人甲○○君於九十年七月四日到會就本 案相關爭點進行說明，惟因甲○○君係於八十六年始接手景隆 公司，對於本案相關案情並不甚瞭解，遂委託原負責人乙○○ 君到會進行陳述，其陳述內容略以： 1.乙○○君表示，景隆公司大部分是參與中油公司大林廠之招 標工程。 八十三年至八十五年間該公司之所以會參加中油公司林園廠 系爭十四項工程招標案之投標，是因為乙○○君之○○甲○ ○君與元廷公司之原負責人丙○○君係○○○，被處分人為 符合中油公司之系爭招標案須三個以上廠商參標之條件，遂 向景隆公司要求陪標。乙○○君及其夫婿甲○○君基於○○ 之情誼，遂答應被處分人之請求。但景隆公司絕非係借牌給 被處分人，因該項工程若是被處分人得標就是由被處分人施 做，與景隆公司無關。 2.對於本會所提及「景隆公司如何參與中油公司系爭工程之投 標？」、「標書係由何人所填寫？」以及「押標金係由何人 所支付？」等問題，乙○○君表示，系爭工程之標書皆是由 被處分人負責人丙○○夫婦填寫好之後，再交給景隆公司蓋 公司的大小章，並由丙○○○○將標書及押標金郵寄給中油 公司參與投標。所以，系爭工程之押標金實際上是由被處分 人支付，並非由景隆公司支付這一筆款項。而相關之押標金 是由被處分人開立以○○銀行為付款人之支票，連同標書郵 寄給中油公司，景隆公司於事後並無由被處分人獲得任何報 酬。 3.欲參加中油公司系爭工程投標之廠商，首先，必須加入相關 之商業同業公會，再由中油公司就欲參標廠商的資格進行審 核之後，才得向中油公司登記參標。至於，系爭之工程何以 只有三家廠商參標乙○○君表示其亦不甚清楚。但是，長久 以來同業之間即存在有一種默契，即某項工程若習慣上係由 特定之業者所施做，為求業者間之和諧，其他業者會以陪標 之方式助其標得該項工程。 4.相關市場概況： 乙○○君表示，因為中油公司所屬煉油總廠之系爭工程需相 關業者以代工之方式加以承做，是就系爭工程而言，施做之 廠商必須僱請工人來施做，且施做之廠商為能反應成本，追 求最大之利潤，多半會僱用在地的工人參與施做，以節省施 做該工程所應支出的交通成本。實際上，本地之工人與施做 之廠商熟識，對施做工程之性質亦較為熟悉，故得標之廠商 多半會請本地之工人施做系爭之工程。 (二)為進一步瞭解案情，本會另函請被處分人負責人○○○君、光 佑公司負責人○○○君、高一公司負責人○○○○君以及耕弘 公司負責人○○○君於九十年十月三十日至本會南區服務中心 就本案相關爭點進行說明，除高一公司負責人○○○○君因脊 椎舊疾日益嚴重，需進行手術治療，不克到會外，謹將其陳述 意見說明如下： 1.被處分人 (1)被處分人係從事機械、配管、冷作起重之工程承包、設計、按裝、 修配業務，主要營收係承攬中油公司之諸多工程。 (2)相關市場概況： ○○○君表示，被處分人所從事之業務為零組件拆裝之相關工程，故 須許多人工來參與。就系爭工程而言，只要是機械公（工）會之會員 以及取得中油公司廠商登記，始得參標系爭之工程。參標之廠商並不 限於高屏地區之廠商，外縣市之廠商亦得參標。不過，高屏地區所僱 用之人工，成本較為低廉。故而，高屏地區之廠商，自然較具優勢。 另外，因為高屏地區之廠商與本地的工人較為熟識，且多半會接受在 地廠商的僱用，參與施做相關之工程。 (3)對於本會所提「系爭工程據調查局移送本會之案卷資料顯示，皆只 有三家到四家廠商參標，其因為何？」、「又此工程參標之廠商，又 何以皆為相同之廠商？」之問題，○○○君表示，系爭工程只要有參 標資格之廠商皆可參標。至於，何以每次只有三到四家廠商參標，其 並不知情，據其猜測，可能是有部分廠商評估過其對於系爭工程的施 做較不熟悉，故而放棄參標。另外，同業之間基於私人情誼，確實會 有陪標之情形。 (4)對於本會所提「系爭工程之標單係由何人所填寫？」、「押標金係 由何人所支付？」之問題，○○○君表示，系爭工程之標單係由被處 分人所填寫，並交由其他公司蓋公司大小章。另外，系爭工程之押標 金亦是由該公司以支票的方式支付給中油公司。 2.光佑公司 (1)光佑公司之負責人○○○君表示，該公司係從事各類轉動機械的維 修及清理業務，而且，幾乎所有業務皆係中油公司之業務，並無與中 油公司以外之公司接觸或承攬其他之工程。 (2)該公司確曾於八十三年至八十五年間參與系爭十四項工程之招標案 ，但該公司並未得標，幾次參標該公司皆屬陪標之性質。其主要之原 因不外乎該系爭十四項工程之專業性僅被處分人得勝任，且高雄地區 以外的廠商若參標，即使得標，亦不敷成本。故從成本或專業性來看 ，皆僅被處分人為適合之人選。另外，按中油公司之規定，必須湊足 三間公司才得以成立招標，但被處分人並無要求該公司配合參與。 (3)對於本會所提「光佑公司如何參與中油公司系爭工程之投標？」、 「標書係由何人所填寫？」、「押標金係由何人所支付？」等問題， ○○○君表示，系爭工程之標書皆由被處分人填寫好後再交由其蓋公 司之大小章。其餘如標書之郵寄與標金之支付均由被處分人處理，並 非由該公司支付押標金。 (4)○○○君表示，高雄地區業者間長久以來皆有共識，即某項工程平 常係由何家廠商承做，業者間都會陪標助其標得該工程，其主要原因 即如前所述專業性及成本之考量。 3.耕弘公司 (1)○○○君表示，該公司大部分是參與中油公司林園廠及大林廠之轉 動機械、加熱爐清洗、焊作等之招標工程，亦參與台糖新營副產品加 工廠之轉動機械招標工程，目前亦從事電腦相關工程、如網路架設、 軟體規畫及設計。 (2)關於系爭工程因其仍在就學當中且其於八十六年始接手耕弘公司， 故相關 情事其並不瞭解。 (三)為進一步查證被處分人涉案情形，本會乃函請高一公司○○○ ○君及耕弘公司原負責人○○○君，於九十一年一月二十九日 至本會南區服務中心，就相關案情進行說明。其中○○○○君 因身體不適無法到會，乃由其○○○○君代表其到會進行說明 ，茲將相關陳述內容說明如下： 1.高一公司 (1)○○○君表示，該公司主要係從事各大石化廠之轉動機械安裝與維 修，合作對象通長為中油公司或東聯石油化學股份有限公司等廠商， 有時亦與台糖公司有業務往來，不過，該公司主要的合作夥伴仍為中 油公司。 (2)該公司確曾於八十三年及八十五年間參與系爭十四項工程招標案， 但該公司於系爭標案中並未得標。事實上，該公司在系爭標案中，尚 稱不上有圍標之行為，亦不可能借牌給被處分人，充其量僅係陪標而 已。 (3)系爭工程之所以會由被處分人得標，主要之原因有三：第一，基於 同業相助，且相關法令亦已明文規定招標案之參標廠商、數額下限及 其公告期間；第二，被處分人之人脈背景雄厚，同業皆知，故欲禮讓 之。第三，系爭工程工作內容極具危險性，該公司對此意願不高，樂 於作順水人情。 (4)對於本會所提「高一公司參與中油公司系爭工程招標之過程？」、 「標書係由何人所填寫？」、「押標金係由何人所支付？」等問題， ○○○君表示，其與該公司負責人○○○○君之分工態樣大致為：○ ○○○君負責工程業務往來等洽聯庶務，而其則負責實際工程技術之 運作，故而，系爭標案之始末等相關細節或問題，乃○○○○君之業 管範圍，另請本會參照調查局所作成之筆錄。 2.耕弘公司原負責人--○○○君 (1)耕弘公司於八十三年至八十五年間主要營業項目為機械安裝、修復 及鉗工。 (2)耕弘公司確曾參與系爭工程之投標，惟當初中油公司曾經限定欲參 加系爭工程投標之廠商，必須取得中油公司認可之鉗工丙級之資格， 且當時在中油公司登記為鉗工資格之廠商，並沒有很多，因此廠商間 之競爭並沒有很多，即大家各自做各自之工程。是故，為避免同業之 間互相搶標，同業之間對於相關工程都會參與陪標。 (3)系爭工程的標書係由被處分人所填具，填好之後再交由耕弘公司蓋 公司之大小章，系爭工程的押標金也是由被處分人所支付，且耕弘公 司並沒有取得任何報酬，因為同業之間往往基於道義，互相陪標之比 例甚高。 (4)耕弘公司參與系爭工程的投標，係基於道義，性質上非屬借牌，僅 係陪標。 而且，如果同業之間互相搶標，將會引起同業之間的不悅，且會引發 同業間之惡性競爭。另系爭工程中油公司採最低標決標，所以理論上 廠商間彼此會削價競爭，最後則會促使工程品質下降。因而，為維持 工程品質達到一定的水準，所以同業間才會有一種默契，即某一工程 如果由某家廠商承做，為求其品質及使工程有延續性，該項工程即專 由該家廠商繼續承做。 理 由 一、按公平交易法第十四條規定，除有該條但書所列情形外，非經事 前向本會申請許可，事業尚不得為聯合行為。同法第七條規定： 「本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意， 與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量 、技術、產品、設備、交易對象、交易區域等，相互約束事業活 動之行為；前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯 合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能為限；第一 項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有 無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」 核諸上開條文規定之意旨，圍標行為合致於聯合行為禁制規定者 ，須在客觀上存有直接事證或形成「一致性行為」之間接事證， 足以證明參標事業間，有就參標價格、是否參標等事項，為相互 約束事業活動之合意始足當之。 二、查本案涉案事業之負責人及案關關係人陳述記錄內容之意旨，本 案除被處分人之外，其他涉案之事業參與系爭工程之投標，乃是 肇因於系爭之工程以往慣例皆由被處分人得標承作，是以，相關 參與投標之事業基於同業之間之情誼、保持工程品質的一致性以 及為避免惡性競爭，乃由被處分人填寫標單，並由其支付系爭標 案所需之押標金，惟各事業參與系爭標案，按其性質僅屬於陪標 而非為借牌圍標。另查法務部調查局高雄市調查處移送本會相關 證物顯示，中油公司自八十三年至八十五年間辦理系爭工程招標 以來，除參標廠商之數目恰為中油公司招標公告所列之三家外， 得標廠商亦皆為被處分人。且自被處分人於高雄縣鳥松鄉農會交 易明細表觀之，系爭工程標案所需之押標金之金額，與前開明細 表所列之資金往來紀錄完全相符，足見，本案涉案事業之負責人 及案關關係人所為「本案除被處分人之外，其他涉案之事業參與 系爭工程之投標，乃是肇因於系爭之工程以往慣例皆由被處分人 得標承作，是以，相關參與投標之事業基於同業之間之情誼、保 持工程品質的一致性以及為避免惡性競爭，乃由元廷公司填寫標 單，並由其支付系爭標案所須之押標金」之陳述應屬可採。惟參 照本會第九十三次委員會議之前揭見解，涉案事業之行為是否合 致於公平交易法第七條及第十四條之要件，尚須符合下列要件： 1.涉案事業與其他可能參與投標之廠商事先協調出最低價之廠商 ；2.涉案事業協議共同以較高價格投標；或協議不參與投標，致 該工程流標，而迫使業主抬高底價。換言之，涉案事業間基於長 久以來的關係，為避免同業惡性競爭及為維持事業間之和諧，系 爭工程只要被處分人出面投標，其他事業即不參與競標。且就前 開陳述之資料，押標金確由被處分人支付殆屬無疑，本案被處分 人為於每次參標時能夠順利得標，乃由其邀集相關廠商進行陪標 ，其目的其實係為了符合中油公司所為「參標廠商必須三家以上 」之限制。是就現有事證據資料尚未有充分證據可資證明，涉案 廠商之間係就特定之價格為協議。故而，依現有資料尚難認有違 反公平交易法第十四條規定之情事。 三、次按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定外，事業亦 不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」是事 業利用租借牌照成立營造廠，虛增投標家數參與投標，由於其出 租與承租牌照之事業，可能藉此欺騙工程招標單位，使其誤信競 爭之存在，而獲取交易之機會，因而須受公平交易法第二十四條 規定之適用。本案，由案關資料可資證明，元廷公司為能每次參 標時能夠順利得標，乃邀集相關廠商配合該公司參與系爭工程投 標，按其目的雖在避免同業間之惡性競爭，惟相關之投標文件以 及押標金額皆由被處分人所填具，相關之押標金亦由該公司所支 付。因而，本案被處分人之前揭行為雖非利用租借牌照成立營造 廠，惟相關之投標文件及押標金既係由被處分人所填具，則其實 質上係在虛增投標家數，意圖使市場上競爭之狀態不復存在，核 其行為業屬以欺罔或隱瞞重要事實之方法，而使招標單位誤信競 爭存在，而與之交易。從而，被處分人之前揭行為業已侵害相關 市場之效能競爭，屬違反公平交易法第二十四條規定之欺罔行為 。 四、本案被處分人為取得中油公司高雄煉油總廠十四件工程標案，要 求其他事業參與陪標之行為，業已違反公平交易法第二十四條之 規定。惟經本會調查，涉案事業或基於同業間之情誼、或為避免 同業間之惡性競爭，核其惡性尚非重大。爰依行為時公平交易法 第四十一條之規定，處分如主文。 中華民國九十一年五月二十七日 本件被處分人如有不服本處分，得於本處分書達到之次日起三十日內 ，向本會提出訴願書（須檢附本處分書影本），訴願於行政院。