行政院公平交易委員會處分書 公處字第０九三一０二號 　 被處分人 中國石油股份有限公司 址設：台北市信義區松仁路三號 　 統一編號 03707901 　 代 表 人 ○○○ 君 址設：同上 　 被處分人 台塑石化股份有限公司 址設：台北市松山區敦化北路二○一號 　 統一編號 86522210 　 代 表 人 ○○○ 君 址設：同上 被處分人因違反公平交易法事件，本會處分如左： 主 文 一、被處分人以事先、公開方式傳遞調價資訊之意思聯絡，形成同步 、同幅調價之行為，足以影響國內油品市場之價格及供需機能， 違反公平交易法第十四條第一項本文聯合行為之禁制規定。 二、被處分人自本處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為。 三、被處分人各處新臺幣六百五十萬元罰鍰。 事 實 一、緣國內供油商中國石油股份有限公司及台塑石化股份有限公司等 事業多次同步調整九二、九五無鉛汽油及高級柴油批售價格，涉 有違反公平交易法之規定，本會爰於九十二年一月二十日依據公 平交易法第二十六條之規定依職權主動調查。 二、案經被處分人提供調價指標、九十一年調價資料及函請渠等到會 說明紀錄，彙整如次： (一)被處分人中國石油股份有限公司（下稱中油公司）說明答辯暨 補正資料如下： １．油品價格的估算基礎：亞洲地區汽、柴油國際市價兩週平 均值；新台幣對美元匯率兩週平均值（用兩週平均值乃考 量新加坡至台灣的運送時間差）；立法院核定盈餘目標之 達成情形；國內油品市場競爭等重要指標。 ２．九十一年一月至九十二年一月止，國際油價累計漲幅為百 分之六十五•九，然中油公司同一期間之油價僅累計調漲 百分之十三•四；尤甚者，九十一年六月至七月間，國際 油價累計漲幅介於百分之二十五•七至三十•四，中油公 司期間累計調漲卻為零，此係顧及同業競爭，自行吸收國 際油價上揚之成本。 ３．中油公司九十一年各次調整油價之理由摘敘如次：（１） 九十一年四月十日：國際油價大漲。（２）九十一年六月 一日：因應同業競爭調降油價。（３）九十一年八月二十 日：調回原九十一年六月一日所降幅部分。（４）九十一 年九月、十月、十二月至九十二年一月期間之四次調漲： 因中東情勢不穩，國際油價持續攀高上揚，中油公司採分 段調整影響最小之方式，逐次反映成本。 ４．油價調漲主因為反映國際油價上漲成本、預算盈餘均有立 法屏障，並無超額利潤之情形。其次，中油公司批售價格 之調整不影響加盟站零售價格之競爭，加盟站業者得斟酌 經營策略自行調價。 (二)再經被處分人台塑石化股份有限公司（下稱台塑石化）答辯說 明暨補附資料，彙整如下： １．油品之估算基礎：國際原油與成品油價格走勢；國內同業 訂價之市場行情；市場競爭因素；九十一年一月至九十二 年二月止，國際油價累計漲幅為百分之八十一，然台塑石 化歷次調幅均未全額調足，調漲主因係反應成本。 ２．台塑石化油品之市場占有率僅約三成，對於油品盈餘只能 視市場競爭狀況而定，並無一定比例；為因應同業間之調 價競爭，即便調價行為形成部分虧損，也必須作調整，此 屬商業行為之考量。 ３．個別加油站業者依其購油量不同而有不同月折讓條件、年 折讓條件，實際交易價格均有彈性，批售價僅為供油商與 通路商計價之基準，批售價格並不能約束零售價格之調整 ，加油站業者可因應市場而作價格競爭。 (三)復查被處分人接連於九十二年十二月十七日、九十三年一月七 日及九十三年一月十六日三波同步調整油價，均由中油公司率 先發動，台塑石化隨即跟進；其中，九十三年一月十六日油品 價格調漲，原先由中油公司宣布汽、柴油價格每公升調漲新臺 幣一元、隨後台塑石化跟進宣布調漲○•八元，從而中油公司 修正調整幅度，修正為每公升調整○•八元，與台塑石化相同 。本會為瞭解此三波調價情形及影響因素，即於九十三年二月 十七日請被處分人台塑石化到會說明、九十三年二月二十日請 被處分人中油公司到會說明。所獲陳述略以：油品價格調整主 因仍是國際原油、成品油價格上漲壓力、季節性因素等，合理 反應市場行情。 三、其次，有關被處分人中油公司與台塑石化對下游加油站業者供油 合約中批售價格之牽制性條款相關情形，臚陳如次： (一)查，被處分人中油公司對於批售價格之規定：「為確保乙方（ 指加油站業者）之競爭力，本條所定之『公告批售價格』，即 隨市場行情調整，甲方（指中油公司）並按乙方契約型態、批 購量、簽約手段、付款方式、賒銷期間、交貨期間、運輸距離 、系統連線、契約執行度、配合度、競爭情勢及促銷廣宣等因 素給與優惠獎勵折讓，且甲方『實際供應價格』須相當於台灣 地區其他依法設有輕油裂解廠之公司於相同交易市場條件下同 級同量之水準。」其中有關公告批售價格係隨市場行情調整， 而實際供應價格之契約文字用「相當於」，並非「一致」、「 比照」或「等於」等用語，易言之，被處分人中油公司提供予 加油站業者乃為「有競爭力之價格」（含各項服務，且不能偏 離市場行情太遠）。至被處分人台塑石化之供油合約關於批售 價格之規定：「倘若甲方（指加油站業者）舉證乙方（指台塑 石化）供應甲方之散裝油品之批售價格高於同地區其他煉製業 者同級同量之批售價格，且乙方無正當事由而無法配合因應時 ，甲方得終止本合約。」 (二)本會函請被處分人說明前揭供油條款之拘束油價調整情形時， 中油公司坦承，加盟站的變動相當機動性，倘因市場批售價格 不同、或因同業提供更好折讓即會要求解約，現因供油條款之 拘束，則中油公司倘未提供「相當於」同業之批售價格時，加 盟站方可依約中止合約。而台塑石化之說明亦自承因屬油品市 場之後進業者，批售價格勢不能高於中油公司，方能攻占市場 ，無論供油合約有無前揭牽制性條款，歷次跟漲跟跌是為穩固 下游加盟站之必然狀況。顯然，被處分人自承藉由供油合約中 所訂定之牽制性供油條款，雙方於實際交易過程中自能形成相 同批售價格之結果。 四、本會針對被處分人發布油價調整訊息情況向被處分人查證，被處 分人中油公司主張其為國內主要供油商，歷次調價，即會有媒體 主動探詢相關資訊，並非主動告知媒體；而被處分人台塑石化則 稱主動公布調價資訊，有利於消費者瞭解油價漲跌情形。而本會 亦對照被處分人中油公司對於天然氣產品調價之宣布方式，多於 調價後追溯發布，甚少有提前預告之情形；台塑石化對於其他塑 化產品之調價，亦罕見透過媒體發布調價資訊。 五、經彙總被處分人於九十一年四月至九十三年九月期間歷次油價漲 跌情形（如附表），顯示被處分人已持續同步（調價時間及幅度 皆相同）調整油品批售價格達二十次，歸納調價運作方式如下： (一)經彙整被處分人歷次九二、九五無鉛汽油、高級柴油之油價調 整時間、調整幅度、發動調價及跟進情形，其中，發動調漲者 多為中油公司、調降者多為台塑石化。 (二)被處分人之調價訊息均在調價生效前一天或幾個小時前，透過 媒體傳播預先披露調價訊息，另一被處分人則通常隨即反應同 時跟進；惟倘另一被處分人調價幅度及時間不同時，先前率先 發布調價訊息之供油商，則再修正後跟進，終致被處分人有連 續二十次同步調價情形。 (三)被處分人前揭「預告」調價訊息，係在「偵測」競爭對手之反 應，又以九十一年八月二十日、九十二年四月十五日、九十三 年一月十六日、及九十三年九月二十二日四次調價訊息釋放之 相互偵測與反應，最為明顯。 (四)九十一年八月二十日，原中油公司發布之調整訊息為汽、柴油 每公升調漲新臺幣一元，嗣後台塑石化跟進調整，惟調整幅度 僅每公升新臺幣○•八元，進而中油公司即刻宣布修正原調漲 幅度；九十二年四月台塑石化率先於十四日宣布調降汽、柴油 每公升新臺幣一元，並從翌日（即十五日）起生效，惟中油公 司跟進調降，並提前至十四日二十二時起生效，致台塑石化隨 即再予跟進，同樣自二十二時即生效調價。九十三年一月十六 日雙方之調價情形，又與九十一年八月二十日調價相同，同樣 由調漲新臺幣一元相互跟隨後，改為調漲新臺幣○•八元。 (五)最近一次九十三年九月二十二日油價調整模式亦與前揭調價情 形相同，中油公司釋放出調漲汽油新臺幣○•七元之調價訊息 ，俟台塑石化宣布調漲新臺幣○．六元後，中油公司即在第一 時間內改為調漲新臺幣○．六元。 (六)整體言之，據二年來觀察被處分人持續二十次同步、同幅調價 ，其調價模式： １•發動調價者，透過媒體傳播預先披露調價訊息，並「偵測 」競爭對手反應及「交換」重要調價資訊。 ２•競爭對手第一時間「快速跟進」，則調價時點、幅度均相 同。 ３•競爭對手快速反應「不跟進」，價格發動者即「修正」或 「撤回」原調價資訊。 ４•前揭公開預告方式之操作，促使雙方歷次調價均呈現一致 性之客觀結果。 理 由 一、按公平交易法第十四條本文規定，事業不得為聯合行為。復按公 平交易法第七條第一項至第三項規定：「本法所稱聯合行為，謂 事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共 同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交 易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」「前項 所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生 產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。」「第一項所稱其 他方式合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束 力，事實上可導致共同行為者。」故就有競爭關係之各事業，倘 有合意共同決定商品或服務價格、或限制數量、交易對象、交易 地區等相互約束事業活動之行為，並足以影響市場供需功能者， 即屬違反公平交易法聯合行為之禁制規定。易言之，公平交易法 對於聯合行為之規範，除以契約及協議達成合意者外，尚包括因 意思聯絡而事實上可導致一致性行為之「其他方式之合意」，而 事業在明知且有意識地採行某一具有共同目的之市場行為，並可 期待他事業亦會依照事業相互發展之行為方式，所建立彼此間之 信賴協調關係進行意思聯絡，不問有無法律拘束力，即屬「其他 方式之合意」，為聯合行為中默示性行為之類型。茲以國內油品 供應市場屬寡占市場結構，被處分人同為國內汽、柴油批售市場 之二大油品供應商，顯有水平競爭關係，及極高之相互依賴程度 ，倘其調整油價行為具有聯合行為之合意，妨礙競爭市場下自由 、公平之競爭原則，則涉有違反前揭法條之規定。 二、查，國內加油站汽、柴油油品市場銷售量統計資料，目前國內供 油商僅有被處分人中油公司及台塑石化，中油公司占約七成發油 量、台塑石化約有三成之發油量，被處分人在汽、柴油供油市場 上合計有百分之百之市場占有率。復查石油管理法相關規定，石 油煉製業及輸入業者，必須儲存六十天且不得低於五萬公秉之石 油安全庫存量，故欲加入石油煉製業者及輸入業的廠商，必須有 足夠資金因應安全存量之所需，並且須承租或自建油槽以儲存六 十天的安全存量，此條件對潛在廠商而言係頗高之進入障礙。是 我國之前雖有台灣埃索環球石油股份有限公司進口之ＥＳＳＯ油 品，惟現已退出市場，而中華石油股份有限公司雖亦符石油管理 法之輸入業者資格，迄今尚未進口油品，國內油品市場仍呈現被 處分人寡占國內油品批售市場之情形，於市場競爭上具有相互牽 制性。 三、寡占市場之事業因相互牽制關係，致在價格調整上具有僵固性， 而事業基於「自身判斷」所為之單純平行行為，由於非屬意思聯 絡所合致，固難謂構成聯合行為，惟事業倘藉由價格宣示或發布 新聞資訊等方式公開為意思聯絡，並影響寡占市場中相關業者之 訂價行為，實則有別於單純之平行行為，難謂無意思聯絡之事實 。進一步言之，參酌各國競爭法主管機關「一致性行為」之執法 經驗，事業間倘在主觀上有意識採行特定行為，並可期待他事業 亦採行相同之共識行為（惟該共識並不當然須形諸於文字，或以 共同擬定計畫為必要），且在客觀上已導致外觀之一致性者，屬 聯合行為態樣之一，而應予以禁止；惟為區隔事業單純之平行行 為與違法之「一致性行為」，論斷上得依事業間有相同或類似之 外在行為，且事業間曾有意思聯絡，例如經由公開與競爭有關之 敏感性市場訊息，以相互傳達營業策略，或直接進行商業情報之 交換等，用以證明達成聯合行為之合意；抑有進者，尚得以其他 客觀間接證據（如誘因、經濟利益、漲價時間或數量、不同行為 的替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中程度及其一致性 等）予以證明；而所謂「意思聯絡」，在客觀上未必先存有預定 的計畫方案，其藉由直接或間接方式，如利用市場資訊之公開化 ，間接傳達相互之營業策略，或直接進行商業情報之交換等，均 屬之。另查美國法院利用間接證據證明寡占市場廠商價格平行行 為已有多年歷史，法院通常會要求原告（競爭法執法機關）提出 證明廠商外觀一致之行為確實構成聯合行為之相關事實，是類事 實資料亦包括：被告有無採取方便溝通協調之促進作為等。顯見 ，國內外競爭法主管機關與法院在無法有效掌握違法之直接證據 情形下，亦須依賴間接證據，且如該間接證據無違一般經驗法則 ，並推論被處分人已有意思聯絡，為肇致一致性行為之合理解釋 ，則亦得認被處分人違反公平交易法聯合行為之禁制規定。 四、本案被處分人以事先、公開之方式傳遞調價訊息，達成一致性調 整油價之結果，顯然已構成以其他方式達成合意之聯合行為，相 關事實如次： (一)油品批售價格係供油商對加油站業者供油實際供應價格之準據 ，並非終端之零售價格，爰供油商調漲批售價格時，加油站業 者是否自行吸收漲價之成本、或如何反映於其零售價格，皆屬 油品通路下游零售商經營策略考量之範疇，上游供油業者原無 對於大眾媒體發布調整批售價格訊息之急迫性及必要性，且價 格競爭為事業爭取交易機會之重要手段，通常依據交易契約之 不同交易條件，訂有不同之交易價格（包括數量、運輸及付款 條件等折讓），屬其營業秘密之範圍，應非相互競爭事業所樂 於揭露之交易訊息，被處分人之事先藉由大眾媒體預告調價訊 息行為，顯不符合市場機制之經濟理性。 (二)寡占市場與單一獨占市場廠商之市場行為完全不同，單一獨占 業者因為缺乏競爭對手，因此可以完全自主的決定價格或產出 ，而不用擔心競爭對手之反應，而寡占市場業者間顯有相互依 賴之互動關係，故易透過契約、協議形成聯合行為之合意、或 利用相關促進作為達成合意之默契。油品寡占市場結構中，率 先調漲價格的廠商須面對競爭對手不跟進、加盟加油站業者大 幅流失等風險，而不跟漲的一方可藉以分食調價廠商原有的市 場。然而，被處分人欲免於競爭並確保獲利，率先發動價格戰 之廠商在市場上預先公布調價訊息，對市場上的競爭同業釋放 出價格訊號，俾減少偵測可能發生的時間遲延或資訊不正確的 風險；而競爭廠商在「知悉」的情況下，「有能力」且「有誘 因」的選擇跟進或不跟進，致發動價格戰之業者即可隨之維持 價格、撤回價格戰、或調整競價策略，以達成雙方利益之極大 化。 (三)進一步言之，「沒有價格預告機制」之價格決策模式，雙方會 謹慎發動調價機制，反之，「有價格預告機制」下之價格決策 模式，廠商透過預告機制事先釋放價格調整訊息，試探競爭對 手反應，倘對手宣布跟進，則發布價格調漲訊息的廠商就實施 價格調漲，反之，倘對手宣布不跟進，則發布價格調漲訊息的 廠商，也可以「毫無成本」的宣布撤銷原先調價的預告，幾近 零風險。因此，有無價格預告機制，對廠商而言，兩者間的差 異在於決定是否實施調漲價格時，先發者已經清楚掌握競爭對 手是否跟進的訊息，後發者亦在第一時間發布同類調價資訊， 結果是雙方將可選用一致之調價策略。基此，被處分人前揭利 用提前價格預告來進行偵測對手反應，降低調價的不確定性與 資訊不對稱的風險；倘對手不跟進，發動調價者有撤回的能力 ，致使歷次調價透過該等促進行為均得以成功運作，爰認該等 「促進作為」已構成合意或意思聯絡之事實，有促使雙方達成 聯合調價之效果。 (四)針對被處分人中油公司辯稱並未主動預告調價資訊，係由媒體 主動探詢相關資訊乙事，本會認被處分人歷次調價均能由媒體 平台清楚揭露時點、調整幅度等資訊，利用預告與實施時點一 定之時間差視競爭對手反應，甚而透過媒體予以發布修正調價 資訊，倘非被處分人有意透過媒體平台交換資訊，何以二十次 之價格調整均循此一模式，而對照被處分人其他產品調價宣布 方式與此均有不同，其所辯實不足採。其次，被處分人經由公 開、事先預告價格調整資訊，透過媒體平台進行資訊交換，除 可清楚偵測競爭對手之反應，並得藉由價格資訊之傳遞以降低 資訊不完整性，進而強化價格上之亦步亦趨，爰整體觀察被處 分人利用此等操作方式致使多達二十次同步、同幅度之一致性 調價之結果，足證渠等已形成調價上互信協調之機制，而有「 其他方式之合意」存在。 五、固然，被處分人辯稱歷次同步調價係源於供油條款保證價格之拘 束，惟查，前揭供油條款文字意旨在提供有競爭力之價格，甚而 雙方基於競爭及供油條款之拘束，係在一方調降價格時，另方亦 須調降價格之拘束；然而，在漲價行為上，對於一方調漲，競爭 對手是否選擇跟進、及跟進幅度，顯與供油條款並無直接相關， 爰該供油條款不足以作為同步、同幅調價之理由。另依被處分人 自承供油條款之影響，顯有強化前揭「預告調價」之效果，當一 方發布調漲油價訊息後，可偵測競爭對手選擇跟進與否，倘對手 不予跟進，價格發動者則依供油條款之拘束撤回原調價，運作上 形成被處分人同漲互蒙其利、同降互相牽制之效果。是故，被處 分人透過調價預告既對於偵測競爭對手反應或交換價格資訊進行 意思聯絡，其併同被處分人自承供油條款保證價格之拘束，致被 處分人形成同時間、同幅度之一致性調價之結果，爰被處分人藉 由利用發布調價訊息等促進作為，降低偵測對手調價訊息的時間 遲延或資訊不正確的風險，形成調價之共識，以促使其達成共同 決定油品批售價格之一致性行為，足堪認定。 六、再者，按被處分人與下游加油站業者之供油合約對於調漲油價時 之計價規定，因供油商調漲油價對於加油站業者仍有舊價折算機 制，是以加油站業者應可斟酌決定緩衝期間調整油價售予消費者 ，並非須即刻反映在終端零售價格上。惟實務上，被處分人每每 事先預告調整批售價格之時，極大多數之加油站業者乃受渠等影 響，均同時調整零售牌價，此等市場反映亦為被處分人所知悉， 爰被處分人事先預告調價訊息之作法，影響極大多數之加油站業 者作同步調價，限縮加油站業者競價空間，終至影響消費者。 七、另，衡酌被處分人油價成本結構涉及原油價格、煉製成本、進口 相關雜費、國內各項稅費、經營成本、盈餘等各項因素，而被處 分人上開各項因素所占成本比例未見一致，復酌被處分人雙方進 口油源、產能利用率、煉製產能、機械設備折舊攤提程度、業者 內、外銷比重、運輸成本等亦均有差異，顯見雙方之成本結構不 同，當無疑義。本會曾於九十二年一月十三日去函警示被處分人 不得有聯合調整油價之行為，而應自行參酌本身營運條件決定油 價調整及幅度，惟被處分人仍歷次同時、同幅作油價調整，究渠 等外在一致性行為之參與動機、誘因、經濟利益、調整時間或幅 度、發生次數等間接證據，足證被處分人若無公開進行調價意思 聯絡之事實，即無法合理解釋其市場行為： (一)調價時間與幅度均相同，非反映相關成本：被處分人歷次調價 之時點、幅度均相同，足堪認定客觀上具有一致性之行為外觀 ，且被處分人油源、產能、及煉製成本等均有不同，卻每每於 同一時間調整價格，甚而幅度未有差異，從而推斷調價之原因 、或調幅之級距，顯非自主性反映成本所致。 (二)成本結構不同，同步調幅未有合理理由：不同成本結構之業者 於同一時間以「相同幅度」調整價格，顯非自由競爭市場下各 事業獨立決定營業競爭行為結果，且據本會函請被處分人說明 「個別」調幅計算之準據、及與成本上升程度之對應程度，被 處分人均提不出造成調幅相同之合理理由。 (三)供油商參進門檻高，導致互不為價格競爭之誘因與動機：依石 油管理法之相關規定，新供油業者參進不易，既有業者不必擔 心新進業者從事價格競爭，破壞聯合調價之共識，主觀上有互 不為價格競爭之誘因與動機，從而有意識的調漲價格，並期待 同業亦採行相同行為之共識。 (四)被處分人互有調價發動及跟隨之合意，顯與成本無涉：觀諸九 十一年六次調價，中油公司發動五次調漲、台塑石化發動一次 調降，互有發動與跟隨；九十二年台塑石化產能利用率提高， 價格調降多由其發動，而中油公司同步跟隨；九十三年全由中 油公司發動調漲，台塑石化即便在產能利用率、稅前盈餘及獲 利程度均已提高之情形下，仍同步跟進，顯與成本無因果關係 ，難謂被處分人無合意之事實。 (五)以穩定加盟客戶為由，行意思聯絡之實：被處分人自承同漲同 跌係為穩定客戶，否則在既有的供油條款約束下，將會面臨加 油站業者終止合約之可能，從而推認鞏固既有客源策略之一， 是雙方在價格上不作殺價競爭。惟爭取客源、擴大營收與利潤 ，本是市場機制之體現，無論新、舊業者均不能以穩定現有客 戶為藉口，進行聯合行為妨礙競爭（包括價格競爭與非價格競 爭）。被處分人固以供油條款之限制，為其同步漲跌之辯辭， 惟如前述，雙方均明知對方在與下游業者簽訂之供油合約上承 諾不高於他家之批售價格，且利用相互調價之促進過程後，罔 顧調整油價對於加油站業者仍有舊價折算機制所形成得以從事 競爭之空間，均捨價格競爭而為一致之漲跌，足認具有意思聯 絡之實。 八、末查，被處分人對於其交易相對人（即加油站業者）實際供應價 格，因折讓因素而有不同；又影響消費者之終端零售價格原應取 決於加油站市場之價格競爭，惟國內目前僅有被處分人二大供油 業者，本案被處分人就批售價格調整資訊發布新聞，實不具任何 提昇效率之意義；爰被處分人事先預告調價訊息之作法，不僅促 成雙方在媒體平台上公開地協議調價資訊，進而更影響極大多數 之加油站業者作同步調價，無異限縮加油站業者競價空間，終至 影響消費者，顯足以影響油品批售及零售市場價格及供需機能。 九、事業倘在自由、公平競爭的基礎上，所呈現之高油價或低油價， 難謂逕論有違公平交易法；反之，公平交易法對任何阻礙市場競 爭機制之發揮，如聯合壟斷及獨占力濫用行為之違法行為，則予 以禁止。競爭政策推動之目的當為促進市場競爭，公平交易法之 執行目的在於鼓勵市場競爭，而非取代市場進行價格管制，從而 ，國內油價縱屬高價或低價與否，均無礙本案認定被處分人違反 聯合行為禁制規定。至被處分人中油公司九十三年十月十一日函 以請求至本會陳述乙事，經核相關調查程序及事實已臻明確與完 備，爰依行政程序法第三十六條及第三十七條認無再至本會陳述 之必要。 十、綜上，被處分人以事先、公開方式傳遞調價資訊之意思聯絡，形 成同步、同幅調價之行為，足以影響國內油品市場之價格及供需 機能，違反公平交易法第十四條第一項本文聯合行為之禁制規定 。復經衡酌其違法行為動機、目的、對交易秩序之危害程度等因 素，爰依同法第四十一條前段規定處分如主文。 中華民國九十三年十月二十一日 被處分人如不服本處分，得於本處分書達到之次日起三十日內，向本 會提出訴願書（須檢附本處分書影本），訴願於行政院。 中油公司、台塑石化油價漲跌調整情形一覽表 調整時間 九五無鉛汽油 九二無鉛汽油 高級柴油 過程 91.04.10 中油 調漲1元 調漲1元 調漲0.5元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲1元 調漲1元 調漲0.5元 91.06.10 中油 調降1元 調降1元 調降0.5元 台塑發動；中油跟進 台塑 調降1元 調降1元 調降0.5元 91.08.20 中油 調漲0.8元 調漲0.8元 調漲0.4元 中油發動；台塑跟進（漲幅較低）；中油再修正調幅 台塑 調漲0.8元 調漲0.8元 調漲0.4元 91.09.27 中油 調漲0.4元 調漲0.4元 調漲0.6元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲0.4元 調漲0.4元 調漲0.6元 91.10.26 中油 調漲0.4元 調漲0.8元 調漲1元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲0.4元 調漲0.8元 調漲1元 91.12.28 中油 調漲0.3元 調漲0.3元 調漲0.2元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲0.3元 調漲0.3元 調漲0.2元 92.01.09 中油 調漲0.5元 調漲0.5元 調漲0.2元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲0.5元 調漲0.5元 調漲0.2元 92.02.22 中油 調漲（跟進台塑牌價） 調漲（跟進台塑牌價） 調漲（跟進台塑牌價） 台塑宣布，中油決定調至同樣牌價 台塑 調漲1.5元 調漲1.5元 調漲1元 92.04.04 中油 調降1元 調降1元 調降0.5元 台塑發動；中油跟進 台塑 調降1元 調降1元 調降0.5元 92.04.15 中油 調降0.8元 調降0.8元 調降0.6元 台塑發動，中油跟進，並提前至14日22時調降 台塑 調降0.8元 調降0.8元 調降0.6元 92.07.08 中油 調降1.2元 二者僅調降高柴 台塑 調降1.2元 92.08.09 中油 調漲1元 調漲1元 調漲0.8元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲1元 調漲1元 調漲0.8元 92.09.20 中油 調降0.5元 調降0.5元 調降0.2元 台塑發動；中油跟進 台塑 調降0.5元 調降0.5元 調降0.2元 92.11.01 中油 調降0.5元 調降0.5元 調降0.2元 台塑發動；中油跟進 台塑 調降0.5元 調降0.5元 調降0.2元 92.12.17 中油 調漲0.5元 調漲0.5元 調漲0.3元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲0.5元 調漲0.5元 調漲0.3元 93.01.07 中油 調漲0.5元 調漲0.5元 調漲0.2元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲0.5元 調漲0.5元 調漲0.2元 93.01.16 中油 調漲0.8元 調漲0.8元 調漲0.8元 中油發動；台塑跟進（漲幅較低）；中油再修正調幅 台塑 調漲0.8元 調漲0.8元 調漲0.8元 93.03.25 中油 調漲0.6元 調漲0.6元 調漲0.6元 中油發動；台塑跟進 台塑 調漲0.6元 調漲0.6元 調漲0.6元 93.07.16 中油 調漲0.4元 調漲0.4元 調漲0.5元 中油15日19時宣布調漲，台塑20時宣布跟進自 台塑 調漲0.4元 調漲0.4元 調漲0.5元 93.09.22 中油 調漲0.6元 調漲0.6元 調漲0.5元 中油原宣布調漲0.7元，台塑宣布跟進調0.6元，中油再修正調幅。 台塑 調漲0.6元 調漲0.6元 調漲0.5元 註：公平交易委員會自行彙整。 協同意見 委員 王文宇 本人贊同本會關於本案之處分；惟本案涉及之諸多爭點﹐仍須予以釐 清與補充﹐爰提出協同意見書如下： 本案背景與爭點 本案涉及中油與台塑石化兩家公司的油價調漲行為﹐是否違反公平交 易法有關聯合行為的規定。從市場結構來看﹐這兩家公司在我國油品 市場係屬於經濟學上的雙頭寡占（duopoly）。在學理上寡占－尤其 是雙頭寡占－的共同行為一直是一項爭議不休之議題。尤其中油係尚 待民營化的國營事業，仍受特別法的管制以及政府油價政策的影響， 因此兩家廠商在油品市場之複雜互動關係﹐以及競爭規範之介入時機 ，即成問題。 依照個體經濟學理論﹐寡占廠商自然會依據競爭對手的產量作出對應 的生產策略，甚至會去預測對手的產量而調整自己的生產1。在價格 上，由於產品具有高度的同質性，定價會趨於一致2。甚至在卡特爾 的聯合行為下，寡占廠商得以操縱價格，賺取超額利潤。從規範面來 看﹐本案中油與台塑石化二十次先後同幅度漲價行為，在評價上究屬 單純地「價格跟隨」或「價格約定」？係決定是否不當操縱價格之關 鍵。依聯合行為的法理﹐前者僅係寡占市場中的被動追價行為﹐因此 調價廠商並不當然違法；但是後者卻因具有某程度的合意性﹐而構成 聯合行為。此項認定對各國執法單位而言﹐均係極端困難之工作。尤 其在無法掌握直接證據的情況下，聯合行為之認定基礎及相關證據之 證明力等問題﹐應予釐清。 值得注意的是，在這段期間內國際原油價格大幅上漲，因此兩家廠商 提出必須適度反映成本之抗辯，在此背景下如予處分是否適切。此外 ，尤其未來處分後如何匡正兩家廠商的行為，又涉及法規遵循與期待 可能性的問題。甚至從更寬廣的層面來看﹐本案對於聯合行為的未來 立法以及國營事業的管制亦有相當啟示﹐值得探討。3 聯合行為的構成 第一、間接證據之證明力 公平交易法第七條第一項規定，本法所稱聯合行為，謂事業以契約、 協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務 之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等， 相互約束事業活動之行為而言。本條第三項規定：第一項所稱其他方 式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事 實上可導致共同行為者。本法於民國九十一年修訂，新增本條第三項 對合意內涵的解釋規定，可見現行法強調事實上的共同行為，而不論 意思聯絡的方式為何。是故﹐即使在無明確協議的情況下，本會按調 查所得之事實﹐依一般論理及經驗法則之推論﹐仍得依據間接證據所 得之心証﹐認定「事實上共同行為」之存否，合先敘明。 按民事訴訟程序對於舉證責任的歸屬，原則上由有利於己的一方負舉 證責任4。而法院為判決時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果， 依自由心證判斷事實之真偽﹐因此間接證據之證明力僅須達到一定程 度即可。反之，在刑法上，證明程度必須達到「無合理懷疑」( beyond reasonable doubt)之地步，也就是採取無罪推定的原則5。 至於行政處分的證明程度6，解釋上應係介於兩者之間，而較接近民 事訴訟程序。例如，行政訴訟法第一百七十六條準用大量民事訴訟法 的規定﹐以及行政訴訟法第一百八十九條裁判之實質要件﹐亦近同於 民事訴訟法之規定。是故，本會引用間接證據形成心証之「說服責任 」(burden of persuasion)，其證明程度應達到上述最低標準﹐即綜 合判斷某項事實存在之機率相當地高，以避免誤判﹐此乃依法行政之 最低要求。 應注意者﹐依新增的第七條第三項文義，其重點不在於要求雙方間有 契約或協議存在，而在於當事人間是否有採取共同行為的意思。此種 規範理念類似於民法對於懸賞廣告之規範﹐按民法上懸賞廣告之性質 ，德國學說認係單獨行為而非約定之債，我國立法例則將懸賞廣告之 法律性質定位為契約7。儘管兩者在學說定位上不盡相同，但均得發 生債之關係，可謂殊途同歸8。申言之，在證明是否有事實上的合意 行為時，依本法第七條第三項之文義，僅需有事實上可導致共同行為 之意圖即可；而無須比照刑法上共謀、共同犯意聯絡等實體事項，適 用同等嚴格之證明程序9。 總之，本會如認定本案當事人間確有事實上共同行為時﹐依據間接證 據所形成心証之說服責任﹐亦以達到上述證明程度為已足。此外﹐本 會於認事用法時﹐亦得考量相關之經濟證據，畢竟產業結構、產量變 化以及定價策略等因素，對於判斷市場上競爭（或共同）行為的態樣 ，極具參考價值。 第二、聯合行為的認定 據上﹐本會就本案所掌握之所有相關證據(包括經濟證據)綜合加以判 斷﹐形成已具有「事實上共同行為」之心証﹐可謂已盡本會之舉證責 任與說服責任。如處分書主文所示：本處分主要依據為兩家廠商以事 先、公開方式傳遞調價資訊之意思聯絡，形成同步、同幅調價之行為 ，足以影響國內油品市場之價格及供需機能。 此外﹐從產業背景來看﹐我們亦可提出幾點補強因素。這些因素包括 ：本案兩家廠商係屬賣方寡占、系爭油品之價格需求彈性小、油品市 場之進入障礙極高、系爭油品屬於標準化與非耐久財之商品、油品價 格可以快速變動等10。以價格彈性為例﹐在到達市場需求線上有彈性 的部分之前﹐提高價格將增加共同行為者的收入﹐而不會同比例地減 少對它們產品的需求。從寡占市場的產業結構來看﹐此等因素均有利 於孕育出事實上之共同行為。 次從兩家廠商的行為來看，亦足以顯示有聯合行為的表徵。這些表徵 　 包括 穩定的市場占有率、價格情報的提前交換、競爭價格條款等11 。以市場占有率來看﹐中油與台塑石化兩家長期維持七成與三成之穩 定比例﹐亦凸顯出雙方已存有相讓相安、維持現狀之共識。此外﹐兩 家廠商均對下游加油業者承諾給予不高於或相當於同業之價格﹐亦顯 示雙方具有共同行為的合意。 然而，本處分書理由中指出：兩家廠商成本結構雖然不同，但油價漲 幅卻趨一致﹐此足以顯示雙方之間存有價格約定。此論點則與經濟理 論不符，蓋在寡占情況﹐價格追隨乃屬自然﹐此不因寡占廠商之成本 相異而有不同。然而﹐本人雖不贊同此論點﹐但此意見歧異並不影響 構成聯合行為之結論。 根據以上諸因素綜合判斷，本人贊同本會多數委員之意見﹐即依本法 第七條第一項與第三項之規定，中油與台塑石化的漲價行為具有聯合 行為「共同決定商品價格之合意」。 聯合行為的處罰 本法第七條第二項規定：前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段 之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限 。其立法目的在於豁免某些特殊情況，即系爭行為雖構成聯合行為﹐ 但不致嚴重影響價格或妨礙市場之供需。如台北市內兩家豆漿店共同 訂定統一售價﹐其行為不致嚴重影響市場供需﹐即其著例12。本項規 定所揭櫫之「合理原則」，是否適用於本案？以下分別就兩點來討論 。 第一、對市場功能的影響 從文義上來看，本項之構成要件似以足以影響生產、商品交易或服務 供需之市場功能者為限，而非針對反競爭目的與效果之規範。類似歐 盟與英國所採行之「影響微小原則」(di minimis rule)，蓋在此情 形下，因無影響市場之價格機能，對消費者利益並無損害。再者，此 種行為往往影響甚小，若要加以調查、懲戒，其所花費之成本反大於 所達成之效益，並不符合比例原則，故本法特對此種情形加以排除。 13例如對於兩家豆漿店聯合漲價的行為，不予處分﹐即屬於此種狀況 。 從比較法的角度來看，歐盟競爭法第八十一條第一項對聯合行為的管 制，係針對「有防礙、限制或扭曲、、、競爭」之契約，因此賦予主 管機關某種裁量判斷的空間。蓋反托拉斯法的目的，在於維護市場的 價格機能，若聯合行為並非對市場競爭造成傷害，則不適用反托拉斯 法的管制規範，不應受到處罰。此外﹐美國判例亦適用所謂「合理原 則」(rule of reason)﹐對於非阻礙競爭的聯合行為並不加以處罰14 。 本案之調價行為是否得依第七條第二項之規定而主張不適用聯合行為 之規範？從文義來看，並無適用本項排除規定之餘地，蓋兩家廠商的 調漲行為必然足以影響生產、商品交易或服務供需之市場。尤其依本 會實務﹐本項規定僅得用以排除「影響甚小」的聯合行為﹐故本項規 定並不適用於本案15。 第二、是否有妨礙競爭之目的或效果 本案兩家廠商主張其調漲行為係反映國際原油大幅上漲，事實上其調 漲幅度遠低於原油市場油價上漲幅度﹐且遠低於鄰近東南亞國家之調 漲幅度，此項抗辯涉及調漲油價的必要性與是否產生反競爭效果。換 言之，如兩家廠商之主張屬實﹐此二十次調漲行為未必具有「反競爭 效果」 (anticompetitive effects)或是謀取「寡占利益」(oligopo ly profits)的違法性。 或謂兩家廠商近年均有不少盈餘，顯見調漲油價的合理性並不存在。 但油品業者需要長期投資且固定成本高，如煉油設備折舊（尤其是中 油）、油品外銷的利潤、油品以外其他業務的收益等，都是影響計算 實際上收益的因素。因此﹐在會計上有盈餘並不當然表示在經濟上沒 有調整售價的理由。 當然，本案兩家廠商所提出的調價資料與答辯及補充資料，並不完整 。考其原因，或係基於商業機密的考量，所以根據本會現有資料尚無 法判斷調價行為是否果真不具有反競爭效果。但從公開可取得的資料 來看，國際油價大幅上漲是事實，我國政府採取低油價政策亦非祕密 ，因此﹐本案兩家廠商之調漲行為﹐的確可能因未賺取超額寡占利潤 而不具反競爭效果。舉例言之﹐單純地從2002 年到2004年的國際油 價調漲幅度來看，兩家公司主張其二十次之調價具有合理性與必要性 ，似有相當依據16。 然而﹐即使本案兩家廠商之主張屬實﹐依法本會並無豁免處分之權限 。這是因為我國公平交易法有關聯合行為之規定﹐並未納入類似歐盟 法第八十一條第一項之豁免規定。因此﹐即使價格調漲行為並不具有 限制競爭之效果，依法仍應受適當之處分。 禁制行為的執行與遵循 未來兩家廠商於受處分後﹐究竟應採取何種更正措施方為適切？這是 兩家廠商必然會關切的問題。從寡占市場的結構來看﹐未來仍出現價 格跟隨的現象﹐似乎是無法完全避免的﹐但是兩家廠商仍應遵守本法 禁止聯合行為之義務。為消除再犯或不停止違法行為之法律風險﹐究 竟兩家廠商應採行何種更正措施﹐方不致被認定為有價格約定呢？本 人認為可以考慮採行下面幾點措施： 首先應說明者﹐從短期或中期而言﹐價格跟隨可能是必然現象﹐但這 種長期性的價格一致現象﹐未必會永久持續下去。這是因為兩家廠商 之一可能會選擇於適當時機採取策略性行為。舉例言之﹐目前兩家均 與下游廠商簽署競爭價格條款﹐此舉固然可促使雙方價格一致﹐但亦 使雙方暴露於策略性行為之風險。如甲可能採取「少賠就是贏」的策 略﹐突然宣布降價﹐完全預期乙必將跟進﹐此時甲可以不必投入生產 就可以大幅降低乙的利潤﹐以打擊乙之市場地位。這個例子說明寡占 廠商「既希望合作又怕受到傷害」的微妙互動狀況﹐可見即使在寡占 市場﹐價格跟隨也未必是永久現象。這也凸顯出公平交易法應適度介 入共同行為的正當性﹐因為藉著取締聯合行為﹐我們可促使寡占廠商 仍從事某種限度內之良性競爭。 至於可能的更正措施為何？首先可以考慮的就是調價資訊的揭露方式 與時機。在一般情況﹐事先公布商業資訊－包括調價資訊－對於市場 競爭與消費者而言﹐均有助益。然而在寡占市場﹐事前公開資訊好比 是兩刃之劍﹐一方面它固然有利於消費者的因應規劃﹐另一方面它卻 可能間接助長（甚至延續）廠商的不當共同行為﹐因此在本案情況﹐ 兩者間宜求取一個平衡。例如﹐調整油價之資訊固可於事前公開，但 應避免引發「傳遞」資訊給競爭對手﹐以便雙方得從容而無風險地調 價之嫌疑。是故﹐未來兩家廠商可考慮適當縮短宣布調價時點與調價 生效時點之時間差，如此或可有效降低共同意思聯絡的疑慮。 此外﹐兩家廠商尚可考慮採行其他更正措施。例如﹐調價訊息的公布 可以更制度化，以公開的方式透過一定程序對外發布，而不必以不經 意的方式透露給媒體。再者﹐油品銷售契約的檢討修訂（如符合競爭 契約條款的修改）﹐或是其他差異化措施（如依地區調整機制或直營 方式調整機制等），均是可以考慮的方向。當然﹐判定是否構成事實 上共同行為涉及很多因素﹐並無一套制式量化之標準可供依循﹐而須 逐案綜合審查方可確定﹐因此以上建議方向僅供參考。 應注意者，本案兩家廠商「事實上的共同行為」畢竟與公然明確的契 約協議不同，因此兩者在法律評價上與責任衡量上﹐應有所區隔。首 先，國際原油漲價背景是系爭兩家廠商價格調整的主因。其次，兩家 廠商如採取公然共謀磋商之方式，它們協議出限制競爭的訂價計畫與 賺取超額利潤的機率較高；反之在本案情況﹐屬於被動性的價格反映 可能性較高。是故，本案在罰責之認定上必須謹慎；以此觀之﹐本處 分所課之650萬罰鍰﹐其額度尚稱適當。 總之，本法並不處罰單純地價格追隨行為，而僅處罰價格約定的共同 行為。因此，即使未來兩家廠商出現一致性的調價行為，只要能祛除 共同行為的疑慮，仍得免於處罰。此外，未來如兩家廠商因不停止、 改正或再犯而遭本會依本法第三十五條移送刑事法院時﹐理論上行為 人應受徒刑、拘役或罰金之刑事責任17；然而如前所述﹐本案當事人 （即事業負責人）無論在聯合行為之證據力、違法性及可責性等方面 ﹐其可非難程度均低。因此﹐類似本案不當行為如進入刑事程序﹐亦 建請刑事法院斟酌此等因素﹐審慎判斷。 立法論與政策面的考量 從立法論來看，我國有必要修改本法第七條第二項，以明確排除不具 扭曲效果、阻礙及限制競爭的聯合行為。或謂我國已有第十四條事先 申請的規定，不若美國法未設事先申請機制，故乃在有些案件採取合 理原則者，不盡相同，因此並無再提供豁免的必要。但從歐盟法第八 十一條第一項之文義來看：聯合行為必以阻礙、限制或扭曲共同市場 內的競爭為目的，或有此效果者為前提要件18。德國法新修正後之第 一條亦有類似規定規定，聯合行為以阻礙、限制或破壞競爭秩序為目 的，或可產生相同效果者，為其構成要件之一。可見上述兩種立法一 方面訂有事前申請機制，另一方面仍保留在事後合理判斷的空間。 因此，我國不妨仍保留本法第十四條事前申請的機制，同時在第十四 條增加概括款款，使有益於整體經濟與公共利益之其他行為亦得以事 前申請。此外﹐亦可仿效歐盟法第八十一條第一項之立法例，在本法 第七條增加構成要件﹐以排除非阻礙、限制或扭曲競爭之行為19。 再者，本案中油公司身為國營事業﹐自由調漲油價的空間多少受到限 制，雖然石油管理法授權中油決定，但可以想見若中油公司欲大幅調 漲，多須事先考量財經部會的立場。20因此，政府應檢討半調子的油 品市場自由化政策，貫徹公營事業民營化，讓油品市場能夠完全回歸 市場機制。而如何突破寡占市場，需視寡占形成之原因，以系爭案例 來說，主要原因是台灣市場結構與主管機關對石油市場進入門檻之規 定。前者是市場因素使然，政府如欲介入必須耗費大量資金，如補貼 、給予行政上手續的簡便，長期來說對整體社會效益不大。後者目前 則受限於石油管理法第二十四條對石油煉製業者，必須有安全儲量的 規定，增加石油煉製業設立的障礙。若此安全儲量無其他重要的考量 ，似可適度放寬或廢除，以增加油品市場的競爭性。 結論 綜上所論﹐本人贊同本會對於本案之處分及處分書主文部分。但在處 分書理由部分﹐本意見書針對聯合行為之內涵、相關資料之證據力、 認定聯合行為之依據等項﹐予以補充與釐清。此外﹐本意見書亦闡明 本處分所涉及之執行面、立法面與政策面考量因素﹐以供相關單位參 考。 1 個體經濟學上稱此種產量調整現象為Cournot Equilibrium，見Rob ert S. Pindypack and Daniel L. Rubinfeld, Microeconomics 5th ed. 頁431-433 (2004); 陳正倉、林惠玲、陳忠榮、莊春發﹐產業 經濟學, 頁242-254 (2003). 2 個體經濟學上對寡占市場同質性商品的定價，有Bertrand Model， 見Robert S. Pindypack and Daniel L. Rubinfeld, Microeconomic s 5th ed. 頁437-438。 3 本案兩家廠商之行為除構成聯合行為外，亦有可能構成公平交易法 第五條第一項所稱之獨占。本法第五條第二項規定：「二以上事業﹐ 實際上不為價格之競爭﹐而其全體之對外關係﹐具有前項規定之情形 者﹐視為獨占。」例如﹐依本案事實﹐中油及台塑油價調漲之行為可 能構成「對商品價格或服務報酬，為不當之決定、維持或變更。」（ 本法第十條第一項第二款參照）。然而依獨占行為之法理﹐本項規定 較適用於結構性或長期性之不當行為（尤其是惡意之排它行為）﹐未 必符合本案情況。此外﹐本條構成要件涉及「正常市場價格」的調查 ，及「對價格有無不當之變更」，如無法掌握具體之經濟數據，很難 做出正確判斷。衡諸本案事實背景﹐本會以聯合行為論處兩家廠商﹐ 可資贊同。 4 民事訴訟法第二百七十七條前段，當事人主張有利於己之事實者， 就其事實有舉證之責任。 5 刑事訴訟法第一百五十四條，被告未經審判證明有罪確定前，推定 其為無罪。犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實。 6 我國文獻中討論行政程序之舉證問題者﹐多集中於舉證責任之分配 ﹐而較少觸及證明力或證明程度之議題。關於行政法上舉證責任之研 究，請參考吳東郁，行政法院關於舉證責任判決之回顧與展望。 7 懸賞廣告位於我國民法第一百六十四條以下，由於該條位於債篇第 一章第一節第一款契約中，依通說立法體系解釋上，應為契約行為。 8 陳自強，契約之內容與消滅，頁41-41。 9 林鈺雄，刑事訴訟法上冊 三版，頁419。 10 見Richard A. Posner, Antitrust Law 2nd ed. 頁69-79。 11 見Richard A. Posner, Antitrust Law 2nd ed. 頁79-93。 12 請參考﹐認識公平交易法（第十版）﹐頁143。 13 See, e.g., Mark Furse, Competition Law of the UK and EC ( 3rd. ed.), p. 150-152; 172-173 (2002). 歐盟並未將此原則明確 列入於條文﹐而係由實務所發展出來之原則﹐但英國則有立法明文。 14 Id. at 152-153. 15 有人主張新增公平交易法第七條之一﹐規定參與前條第一項合意 之事業﹐其市場占有率總和未達百分之五者﹐不構成前條所稱之聯合 行為。此項主張顯係參酌歐體及德國有關微小不罰之立法例與指令。 惟此新增規定與現行法第七條第二項之關係如何﹐應先釐清﹐否則會 有規範功能重疊之虞。 16 固然調漲油價之合理與否﹐須將完整資料予以精確計算後方能判 斷。但是﹐我們如簡單比較本案調查期間內國內油品價格與國際原油 上漲之幅度﹐兩相對照﹐即可發現中油與台塑石化之調漲幅度的確遠 低於國際水準﹐請參考經濟部能源局／熱門精選／石油／油價資訊查 　 詢﹐網址 http:1161.221.243.194/oil102/. 17 公平交易法第三十五條之罰則﹐係針對自然人處以刑罰﹐此乃應 考量法人並無犯罪能力﹐其行為均由自然人親自施為所致。請參考﹐ 認識公平交易法（第十版）﹐頁520-521。 18 目前國內中文譯本將本條之object 一詞譯為「標的」，似有不當 ﹐本人認為譯為「目的」，似較符合該法規意旨。 19 有人主張修正公平交易法﹐並新增第十四條之一以規定：前條第 一項但書第一款至第三款之聯合行為﹐有益於整體經濟利益與公共利 益﹐且符合中央主管機關所定標準者﹐免除其依前條第一項規定之申 請義務。此項主張之立意值得肯定﹐但從立法技術來看尚有改進空間 。 20 亞洲各國採行的低油價政策及其對整體經濟的影響﹐早已是國際 與論與經濟界熱烈討論的主題。請參考 Oil in Asia: Pump Priming , The Economist, p.27-28, October 2nd-8th 2004. 不同意見 副主任委員 陳紀元 有關本會認定中國石油股份有限公司及台塑石化股份有限公司因事先 、公開方式傳遞調價資訊之意思聯絡，形成同步、同幅度調價之行為 ，足以影響國內油品市場之價格及供需機能，違反公平交易法第十四 條第一項本文聯合行為之禁制規定乙案，本人持不同意見，其理由如 下： 一、本案乃源於國內供油商中國石油股份有限公司（下稱中油公司） 及台塑石化股份有限公司（下稱台塑石化）等事業多次同步調整 九二、九五無鉛汽油及高級柴油之批售價格，而基於二事業歷次 關於價格之訂定，在客觀上呈現外觀一致性之情狀，爰有從事聯 合行為之疑慮。固然自中油公司與台塑石化多次同步同幅調整油 品價格之客觀情狀以觀，確實存有「外在行為的一致性」，然而 二事業間是否有意思聯絡之事實或可否從間接證據中推導出其間 有合意之主觀意思，乃係該二事業同步同幅調價行為是否構成聯 合行為之關鍵。固然事業活動中最容易引起聯合行為之懷疑者， 莫過於處於競爭地位之數事業間採取一致之商業行為，惟一致性 行為與寡佔市場上之事業為「同一形式之行為」（有意識之平行 行為）應加以區別。後者係指事業彼此間並沒有主觀之意思聯絡 ，而由於客觀之市場結構關係，一個事業之市場行為向另一個同 行事業之行為看齊，而成為同一形式。因當事人間欠缺意思聯絡 與合致，故概念上「同一形式之行為」並不屬於合意之一種，自 然非公平交易法中所稱「其他方式之合意」。而本案中油公司與 台塑石化間之同步同幅調價行為究係聯合行為或僅係有意識之平 行行為，乃有究明之必要。合先敘明。 二、案經本會調查發現中油公司與台塑石化二事業於九十一年四月至 九十三年九月間曾多次調整九二、九五無鉛汽油、高級柴油等油 品價格，然相關調整時間、調整幅度均趨於相同，爰認該二事業 關於油品價格乃在客觀上導致外觀之一致性。然而客觀上導致外 觀之一致性並不必然等同於公平交易法第十四條第一項本文所禁 制之聯合行為，蓋如原處分書中所稱事業基於「自身判斷」所為 之單純平行行為，即非上揭所稱之聯合行為，亦即事業間對於形 成共同一致性行為之結果，有無主觀上之意思聯絡，乃係判斷是 否構成聯合行為之根本要件。固然各國競爭法主管機關業已累積 諸多關於「一致性行為」之執法經驗，然其困難點仍在於缺乏直 接證據情況下，如何證明合意之存在，蓋一致性行為與寡佔市場 中欠缺合意之「有意識的平行行為」畢竟不同。而首先提出「一 致性行為」概念之美國法，在其聯邦最高法院亦曾提出兩項因素 ，作為區別一致性行為與有意識平行行為之參考，一為當事人有 否加入卡特爾之動機，另一為參與事業中之某些特定事業之行為 是否違反其本身之經濟利益，亦即該事業與他事業採行一致行為 時，是否明顯違反自己經濟上的利益，以致於讓人懷疑，此一決 定並非在獨立自主的情況下所為的反應。 三、原處分認為中油公司與台塑石化二事業間之同步同幅調價之行為 中隱含有合意事實之認定，無非基於下開理由。油品批售價格係 該二事業對加油站供油實際供應價格之準據，並非終端零售價格 ，該二事業原無對大眾媒體發佈調整批售價格調整之急迫性及必 要性，且價格屬營業秘密之範圍，應非相互競爭事業所樂於揭露 之交易訊息，該二事業之事先藉由大眾媒體預告調價訊息行為， 顯不符合市場機制之經濟理性。再者，該二事業欲免於競爭並確 保獲利，爰事先藉由大眾媒體預告調價訊息行為，對競爭同業釋 放出價格訊號，俾減少偵測可能發生的時間遲延或資訊不正確的 風險；而競爭廠商在「知悉」的情況下，「有能力」且「有誘因 」的選擇跟進或不跟進，致發動價格戰之業者即可隨之維持價格 、撤回價格戰、或調整競價策略，以達成雙方利益之極大化。前 揭利用提前價格預告來進行之機制，先發者已經清楚掌握競爭對 手是否跟進的訊息，後發者應在第一時間發佈同類調價資訊，結 果是雙方將可選用一一致之油價策略，爰認該等「促進作為」已 構成合意或意思聯絡之事實，有促使雙方達成聯合調價之效果。 中油公司與台塑石化經由公開、事先預告價格調整資訊，透過媒 體平台進行資訊交換，除可清楚偵測競爭對手之反應，並得藉由 價格資訊之傳遞以降低資訊不完整性，進而強化價格上之亦步亦 趨，爰整體觀察渠等利用此等操作方式致使多達二十次同步、同 幅度之一致性調價之結果，足證渠等已形成調價上互信協調之機 制，而有「其他方式之合意」存在。復依照中油公司與台塑石化 間關於價格同步同幅調整之客觀情狀，並佐以前揭推論二事業間 所具有之合意存在，爰認定該二事業違反公平交易法第十四條第 一項本文聯合行為之禁制規定。惟查： (一)何以「上游供油業者原無對於大眾媒體發佈調整批售價格訊息 之急迫性與必要性」？處分理由謂其非零售價，故無急迫性與 必要性，該二事業透過媒體為如此急迫之情事，乃用以影響大 多數之加油站，致同時調整零售價格，且該二事業亦知悉此種 市場反映，爰認該二事業事先預告調價訊息之作法，影響大多 數加油站做同步調價，限縮加油站競價空間，終至影響消費者 。然該二事業如何透過媒體，調查事實並未交代，即率爾以「 事先、公開方式傳達訊息之意思聯絡」羅致，實甚不恰當。未 來該二事業在價格調整時，恐須事後或不公開才行，同時要躲 避媒體。又調整批售價無急迫性之道理安在？莫非該二事業未 來欲調整價格，須待公平會首肯時方能為之，而公平會亦將視 該二事業自行攪亂與加油站之舊價折算為「競爭」？又何以證 明加油站之價格決策受該二事業宣布批售價格之影響，致皆同 步同幅調整零售牌價？設若該二事業不以「對大眾媒體發佈調 整批售價格資訊」為方式，加油站之零售牌價就不會同步同幅 調整乎？退萬步言，縱該二事業無對於大眾媒體發布調整批售 價格訊息之急迫性及必要性，然對中油而言，油品批售價格調 整時點與幅度之揭露，乃行之有年之制度，並早於油品市場開 放前，其即有相關之資訊揭露程序。原處分認此舉不符合市場 機制之經濟理性，惟市場機制有何具體之理性行為未見說明， 且媒體數十年來均如是揭露中油公司之油價調整，縱使此舉不 屬所謂的理性經濟行為，該資訊揭露之作為顯然並非為進行聯 合行為所實施，蓋誠難以想像中油公司於數十年前，即為日後 可能進行之聯合行為預留潛在之合意方式。 (二)處分理由認為「價格屬營業秘密之範圍，應非相互競爭事業所 樂於揭露之交易訊息」，從而推論其預告調價訊息行為不合經 濟理性。處分書亦言明該二事業與加油站間訂有因不同數量、 運輸及付款條件等之折讓，可見該二事業公布之批售價格漲跌 幅度，必須經折讓等變數之計算才得加油站之進貨成本，故進 貨成本或折讓等變數才是營業秘密，而非批售價漲跌幅。 (三)據因「油品屬寡佔市場結構，率先調漲價格的廠商需面對競爭 對手不跟進、加盟加油站業者大幅流失等風險，而不跟漲的一 方可藉以分食調價廠商之原有的市場」，進而推論台塑石化每 次跟漲乃其有聯合行為。然而，中油公司市場佔有率約70％， 台塑石化約30％，對台塑石化而言，相對上其僅是小供應商， 在眾多市場實例中，小供應商追隨大供應商訂價乃極平常之事 ，若以其跟隨而入罪於聯合行為，不另研析其他客觀的間接證 據，實易悖商業常理。況且，率先調漲價格之中油公司，縱然 可能會面對台塑石化不跟進之疑慮，但其亦不能排除台塑石化 亦會有價格跟隨之行為，此時顯然調價行為是互蒙其利，惟其 間並無意思聯絡之合意事實；再者，在調整價格無法事後追溯 ，或不能以不公開方式處理時，廠商價格調整幅度萬一一致， 即有違法之虞，無疑陷公平法於干預市場機能。 (四)對於「廠商透過預告機制事先釋放價格調整訊息，試探競爭對 手反應，對手宣布不跟進，則發佈價格調漲訊息之廠商，也可 以『毫無成本』的宣布撤銷原先調價之預告，幾近零風險」之 論述，實際上，倘認二事業間具有聯合行為之合意，則一方宣 布調漲價格時，他方僅需單方面跟進即可，何需再有「試探」 或「撤回」之必要，必然是雙方未有合意之主觀意思，蓋事業 倘僅是單方期待對方能配合自己的行為或只是事先將自己的意 圖加以公告，因相關事業均是單方自主去適應對方，自難認其 間具有聯合行為之合意要件。亦即當中油公司公佈調漲之幅度 及時間時，台塑石化認為調整幅度不必與中油相仿，此時台塑 之競爭策略中即隱含有分食中油公司原有市場之意圖，此時中 油公司基於鞏固其既有市場之考量，爰將漲幅調整與台塑石化 一致，顯見台塑石化與中油公司間顯然仍有價格競爭之事實， 從此何以能得出其二事業間有合意之事實？何以又謂「先發者 已經清楚掌握競爭對手是否跟進的訊息，後發者亦在第一時間 發佈同類調價資訊」？ 四、另關於處分書中援用中油公司對於天然氣價格之調整與台塑石化 對於其他塑化產品之調價，罕見透過媒體發佈調價資訊等情，以 做為該二事業不當透過媒體發佈油價調整訊息之佐證部分，則亦 有待予以釐清：蓋對中油公司而言，油價調整之事先預告乃行之 多年之資訊揭露制度，至於天然氣價格調整是否亦應於事先預告 或事後追溯發佈，此乃係事業經營之自主行為，於不同考量下， 自然有不同之處理方式，然此並不影響前開對於中油公司預先公 告油價調整非為導致聯合行為合意表示之結論。至於台塑石化之 塑化產品，此顯然與民生必需品之油價，在性質上本有不同，以 此對照說明預先公告調整價格之不當，恐亦過於牽強。 五、原處分另提及中油公司與台塑石化間之油價成本結構並不相同， 惟仍歷次同步、同幅作油價調整，因此就渠等外在一致性行為之 參與動機、誘因、經濟利益、調整時間或幅度、發生次數等間接 證據，足證若無公開進行調價意思聯絡之事實，即無法合理解釋 其市場行為，惟： (一)調價時間與幅度均相同，非自主性反映相關成本？ 中油公司調漲油價乃是基於國際原油上漲之因素所致，至於台 塑石化以相同調價時間與幅度緊隨中油公司，疑有未忠實反應 成本者乃係台塑石化，然此並不必然可推導出台塑石化非自主 性行為，而即有「公開進行調價意思聯絡之事實」；反之，台 塑石化調降，中油公司跟進亦然。因此，以「調價時間與幅度 均相同，非自主性反映相關成本」主張雙方具有合意事實，在 未對其調幅相同與自主性有無有更明確證據前，實不宜直接推 論。 (二)成本結構不同，同步調幅未有理由？ 該二事業成本結構不同，影響所及是其售予加油站的實際價格 ，非加油站的零售牌價；調幅相同，如前所述，尚有折讓等變 數，加油站的進貨成本自不全然相同，故成本結構不同，與調 幅相同並無必要關連。原處分既誤認有關連，理亦應深入查證 ，然調查事實不但未觸及此，更拒絕中油公司針對此前來陳述 ，顯不合宜。 (三)供油商參進門檻高，導致互不為價格競爭之誘因與動機？ 既然供油業者參進不易之因素係肇因於石油管理法之相關規定 ，再者，不輕易開啟價格戰爭本是寡佔市場、甚至一般市場之 常情，原處分以此質疑二事業間具有從事聯合行為之合意，唯 恐是欲加之罪。 (四)互有調價發動與跟隨之合意，顯與成本無關？ 按中油調漲油價均與國際原油價格上漲有密切關係，如前所述 ，台塑石化之跟進與否，其本可自主決定，倘單純進行價格跟 隨可獲得較多利益，其何樂不為？至於九十二年間台塑石化自 主調降油價，中油公司隨即跟隨調降，乃係基於價格競爭之考 量，此應屬商業之理性行為，當無值非難之處。九十三年間中 油公司調漲油價，處分書認台塑石化於產能利用率、稅前盈餘 及獲利程度均已提高之情形下，仍同步跟漲，為「合意」之推 論。然本案之油品僅係該二事業產品之一部份，調查事實中並 未敘明本案油品之獲利情形，即予推定。又或許台塑石化跟漲 之決定有與成本不具因果關係，然此僅單方面涉及台塑石化是 否有不當決定商品價格之疑慮，是否可任意推論二事業間具有 互有調價發動與跟隨之「合意」，實值商榷。 (五)穩定加盟客戶，行意思聯絡之實？ 中油公司與台塑石化均辯稱其歷次同步調價係源於供油條款保 證價格之拘束，因此原處分推認該二事業以「穩定現有客戶」 為藉口，雙方在價格上不作殺價競爭。莫非原處分認為穩定現 有客戶並非事業經營之基本原則？蓋當一方調降油價時，他方 為保有其原有客戶必須緊隨調價，然此時並無誘因促使其發動 價格戰爭以爭取市場，此乃市場之正常行為。準此，不為殺價 競爭是否即能導出雙方具有「意思聯絡」之事實，此恐怕是昧 於市場實務之推論。 綜上，足見原處分所論析之間接證據，並不能合理解釋中油公司與台 塑石化間發生同步同幅調整價格，具有「合意」事實。因此，依現有 事證尚難認二事業間具有合意之事實，從而不該當聯合行為之構成要 件。若因原處分所述理由就認為彼此間有合意之存在，則公平會將面 臨執法上之困境，即除非用法律管制價格、交易條件及價格調整方式 ，否則事業恐怕亦不知該如何改正其行為。當公平會認定中油公司與 台塑石化間之相關調價行為為公平交易法第十四條所禁制之聯合行為 時，則當公平會依同法第四十一條規定命其停止或改正該違法行為時 ，該二事業所面臨之困難乃是無法再為任何價格上之調整，俾免觸法 。在我國或歐美實務上固然可以接受以間接證據證明事業間一致性行 為之主觀意思，然而即使首先提出此一概念之美國，其司法機關亦常 常將市場廠商有意識之平行行為錯誤推論為廠商彼此間有合意之存在 。固然中油公司與台塑石化曾二十度同步、同幅調整價格，其間雖不 排除有聯合行為之存在，然依目前所得事證，逕認該二事業間具有「 合意」之推論，恐稍嫌率斷，本人爰提出不同意見如上。