競爭政策通訊第一卷第六期
專題演講摘要
論公平交易法對多層次傳銷之管制及其應有之修正方向
講座：范教授建得
日期：86年9月1日
前言
由於多層次傳銷在臺灣正持續擴大其影響力，且其行銷態樣極為複雜，涉及層面很廣，而究竟以現行公平交易法第二十三條為核心，及「多層次傳銷管理辦法」為骨架的管理制度，能否適當地達成規範多層次傳銷之目標，又其制度是否有不足之處而有待調整，以下將逐次討論，並介紹美國對於多層次傳銷事業管理的規範內容，希望能自其中歸納出有意義的觀點，以作為提出具體建議時之參考素材。
公平會立法階段面臨之問題
合法與非法之分際
其實我國很多多層次傳銷的規範承襲自美國，美國最早的案例發生於1920年左右，即所謂Ponzy Scheme，但在合法與非法的分際上仍存在一些差異，在此首先要釐清的概念並不在於合法與非法要如何認定，而是在立法的概念中，要如何制定規範，我國公平交易法第八條並未說明多層次傳銷業者何謂合法，何謂非法，只定義何謂多層次傳銷，認定違法的部份在公平交易法第二十三條，此種作法類似美國「違反行為的禁止」，此似乎意含多層次傳銷可以是合法的，且可能原則上是中性合法的存在，只要不違反公平交易法第二十三條的規定即可。根據媒體的報導發現，尚有為數甚多的業者仍未納入規範，對於一般受規範的事業會有一種想法，即認為其是從事生意上一種行銷方式，甚至僅是一種特殊安排；即使符合第八條的文字定義，也不見得清楚他應該做甚麼事，這也反映在合理市價定義的模糊不清上。我認為公平會應做到，儘管該事業原先並未納入規範體系中，但事業一旦被通知納入多層次傳銷規範體系中，可能就是違法的概念了，必須接受公平會審核要件的規範。
損害賠償與罰則
因為多層次傳銷案例往往涉及許多身分不確定，其彼此間法律關係很難釐清，所以損害賠償之認定很難處理，包括處罰，就公平會84年15個多層次傳銷的案例，基本上皆是以事業為對象，但若參考美國大部分的州立法，則將多層次傳銷視為共同的事業，任何發起人及參與者都必須接受處分，很類似以共犯結構處理之。尤其美國已漸次將維護公共利益的理念，視為是管理多層次傳銷的主要目的，個人就資料的整理發現，美國1980年以後，就沒有出現很重大違規案例，因其在1970至1980年間，將多層次傳銷之管理引進證券交易法的規範中，規範之重點轉移至資訊揭露、有無詐欺的風險及有無具體陳述等方向，即強調預防的重要，這種作法將在以下再做詳細之說明。
多層次傳銷管理辦法之制定與問題
制定多層次傳銷管理辦法之理念在於預防質變的多層次傳銷事業的發生，我們採取的方式是要先報備，原本是希望以這種方式，鼓勵業者勇於揭露其資訊，可是這種作法亦漸漸變質了，有些不肖業者藉著對外宣傳其已向公平會登記，用以誤導社會大眾，使大眾誤認公平會已為其合法性背書，而且雖然公平交易法第二十三條可以用刑法來處罰違法業者，但卻看不到其希望達到預防效果之相關規範，就算以行政處罰的方式，以公平會有限的人力，如何能就報備業者之資料檢測其真確與否，另外由現在實行情況觀之，由於資料的公佈，發現有一些業者藉由打擊別人來爭取更大生存空間，即產生「劣幣驅逐良幣」的現象。總而言之，現今之多層次傳銷管理辦法有以下三點缺失：杕無法達到公平交易法第二十三條預防質變多層次傳銷業者發生之真正立法目的。杌區分合法與非法業者之功能不彰。杈更嚴重的是，變成非法業者誤導社會大眾的工具。因此若相較於社會大眾所遭受的損害，其所發揮的效益便極其有限。
由美國經驗看規範理念應有之調整
在美國多層次傳銷可以按幾個不同的角度來彙整其定義。在聯邦交易委員會部分，多層次傳銷被要件式的定義為：「一種參與者支付金錢給公司來換取下列權利之計畫：銷售產品之權利，及自與產品銷售無關之其他參與者的招募賺取酬勞之權利。」此外，在證券交易委員會，則把多層次傳銷定義為一種應受證券交易法規範的投資契約。至於判斷是否一個多層次傳銷計畫已符合「投資契約」定義的方式，首先必須確認銷售計畫中包括了一種必須投資金錢，且其利潤之獲得係純粹來自他人之付出的一種共有事業，其中三要件：即「出資」、「純粹」，與利潤來自「他人的付出」。由於招募的對象係一般社會大眾，為使之免於陷入一方面必須負起積極招募新人責任，另方面其投資報酬又受到侷限之不利處境，故以證券交易法將之納入規範，如此，既能發生事前預防之效果，並能符合證交法之目的性。
接下來擬針對猶他州對多層次傳銷的規範加以介紹，其係以多層次傳銷為「犧牲組織成員的一種多層次傳銷組織詐欺類型」。猶他州的立法原則指出，多層次傳銷與傳統行銷方式之主要不同在於，多層次傳銷中的每一個傳銷階層是以獨立承攬人來構成，而非傳統行銷下之受雇人，且在此種結構下，經銷者係由銷售商品給下游傳銷者或藉由其他零售者來賺取利潤。在此認知下，其判斷非法多層次傳銷的準則，基本上有二：灱在違法的組織中，新參與者在參加組織時，必須有支付銷售產品及招募其他經銷者費用的情形；牞在違法的傳銷中，招募新人意不在銷售更多的產品，而在招募的本身即為獲取利潤之來源。其實這兩點也成為現今判斷多層次傳銷是否違法的基準了。
其實我國公平交易法第八條及第二十三條法律條文，也是美國規範多層次傳銷之主要用語，其一體適用的判斷要件包括：
究竟參與的人是否以支付對價來獲得銷售商品及推廣的權利，且能自其下游經銷商轉售商品利益中獲得一部份利益。是否支付對價是一個很重要的概念，美國有些州甚至以支付對價的高低來判斷是否將其納入規範，而能集中心力管理對社會影響層面較大的案例。
如何訂定合理價格？由於多層次傳銷的通路行銷模式不同於一般行銷通路，已不能單純就其成本結構加以考量，更重要的觀念是考量其進帳的比例，及其是否符合法律理念之所謂合理價格，主要利潤來源必須來自商品的銷售，即必須將其銷售行為是否符合法律目的納入考量。
至於多層次傳銷的行銷通路模式不同於一般行銷通路，亦隱含其立法背景，判斷標準包括：
是否參與者為一共同事業體。
參與者對於其所提供的資金或者共同事業體的資產，甚至對於其下游經銷商，是否有控制或經營的能力。
參與者對於能分配多少利益，究竟能否用商業概念合理的期待。
結論與建議
首先，我們應瞭解管理多層次傳銷的理念除在維護公共利益外，更在防止質變的不法傳銷行為發生，而影響社會大眾之生計，是以，美國法院才會在遍採不同理論，仍無法有效遏止不法多層次傳銷行為之擴散後，援引「必然發生之危險性」的理念來規範之。此外，證券交易法中事先登錄制度及相關刑責之採用，更是美國法院本諸維護公益之理念，透過法律解釋之空間，有效遏止不法行為之有效手段。
未來，我國似可參考美國經驗修改公平交易法第二十三條之規定如下：
直接定義不法之多層次傳銷類型於條文中，並要求業者應事先向公平會登錄，違者或登錄不實，即科以刑罰。
修改第二項之援權立法空間，准許公平會制頒相關子法，公告禁止行為及其罰責。
透過參考美國發展經驗，其管理多層次傳銷理念除了維護公共利益外，並且極力防止不勞而獲的傳銷模式，因其將漸次發展成僅是金錢遊戲，未來存在必然危險性，而必須加以禁止。至於我國未來多層次傳銷管理亦可參酌美國經驗，納入事先登錄制度，要求業者依法揭露相關資訊，藉此改善業者與欲加入者間，彼此資訊不對稱的情形，達到消費者保護的理念，而違者或揭露不實者，則援引美國證券詐欺之精神處以刑責。另並應修改公平法第二十三條第一項，直接將違法行為要件化，且提供公平會自頒子法，公告列舉禁止行為之空間，以讓業者有所遵循，知法守法。
9月1日邀請東吳大學法律系范教授建得講授「論公平交易法對多層次傳銷之管制及其應有之修正方向」
如何提升國家競爭力－兼談當前產業政策
日期：86年9月15日
講座：蕭主任秘書峰雄
前言
本演講將循序說明國家競爭力之涵義、架構；廠商、產業及國家競爭力之關係，接著分析我國競爭力之優勢與劣勢，並依此提出提升國家競爭力之策略與做法，最後則討論當前產業政策應有之方向。
國家競爭力之涵義：依據瑞士洛桑國際管理學院(ＩＭＤ)定義國家競爭力為：「國家競爭力為一個國家在世界市場上創造附加價值並增加國家財富的能力。」，而瑞士世界經濟論壇(ＷＥＦ)則定義為：「國家競爭力為一個國家能夠達到持續高經濟成長率的能力。」由其定義之不同，亦可看出其所強調之部分亦有所差別，這是我們在比較其最終報告時必須注意的。
國家競爭力之架構
波特菱形理論：以企業策略、企業結構與同業競爭為主體，再加上與生產因素、需求條件及相關支援產業等之互動關係，輔以政府因素，形成所謂決定國家經濟優勢的鑽石體系。就整體層面，強調企業之競爭力，以此為提升國家競爭力之主軸，政府之角色僅在於輔助的地位，旨在建立利於競爭之環境。
ＩＭＤ之國家競爭力體系
評估之要項有以下四點：
環境：包括國際化程度、政府效率及社會安寧。
投入要素：包括金融實力、人力及生活素質及基礎建設。
生產：包括科技實力及企業管理。
績效：包括國家經濟實力。
廠商競爭力、產業競爭力與國家競爭力之關係
廠商競爭力強調生產技術和管理效能的優劣，且藉由廠商彼此良性競爭，促進整個產業體系運作效率，但若考慮到國家競爭力，還必須考慮全體軟硬體設施的建設水平，包括：杕總體經濟(財稅、金融)杌基礎建設(通訊、交通運輸、水資源、能源)杈科技及人才培育杝社會及政治環境(行政效率、社會福利、生活品質)。
又若將時間因素及各國個別因素納入考量，則增進一國競爭力之短期目標，包括促進科技實力、企業管理、國際化程度、政府效率、生活素質、社會安寧。需長期努力的目標有教育、制度、基礎建設之規劃，另由於我國特殊歷史背景，還必須將兩岸關係納入考量。
我國競爭力之優勢與劣勢
1997年我國在IMD的調查報告中，總排名是由1996年的第18名滑落至第23名；另外我國在WEF的調查報告中，總排名是由1996年的第9名晉升至第8名。首先必須強調的是，由於兩個機構調查目的及調查方法不同，結果難免會有差異。個人以為，雖然其中一些項目考量及調查方法仍有爭議，但我們應以自省的心，去看待這些報告，將其結果當作一種警訊，作為我國未來努力方向的參考。
比較1996、1997年IMD的調查結果可看出，我國在科技實力及企業管理項目表現較佳，但在政府效率、國際化程度及基礎建設項目方面，則不僅排名不佳，且進步緩慢，甚至衰退，值得警惕。
綜合IMD調查報告分析可知，我國競爭力的優劣勢分別為：
優勢：
經濟持續成長，且穩定性高
產業基礎雄厚，企業活力充沛
政府債信相對各國良好
劣勢：
天然資源缺乏，基礎建設落後
國際化程度有待提升
政府運作效能有待改善
提升國家競爭力之策略
政府與民間之分工與合作：提升國家競爭力必須是全民運動，小至個別廠商，大至整個政府，都必須同心協力運作，方能有良好成效。
工作重點：改善環境為當務之急，配合提升投入要素品質，改進生產效率，可強化經濟實力，提高競爭力。
軟硬體並重：國民素質及設備良善同樣重要，就長期而言，國民素質的優劣是決定國家可否持續成長的重要關鍵之一。
兼顧長期與短期因素：如前「國家競爭力架構」中所述，必須將短期目標及長期目標兼顧發展，不可短視近利。
當前產業政策之方向
當前產業發展的特質包括以下三點：
以服務業、工業、農業並重的產業發展型態：目前產業結構可說是服務業掛帥，工業為主軸，農業發揮支援性功能，尤其近來雖然服務業產值佔整體ＧＮＰ的比值已超越工業產值所佔的比值，但工業是一國經濟生產的基礎，因此，工業的不斷成長及提高競爭力，自有其重要性。
政府與民間所掌握資源呈現顯著消長現象：由於政府對所掌握的資源運用缺乏效率，往往成為阻礙經濟成長之包袱，因此民營化的趨勢將無可避免，整體經濟發展的重心將轉移至以民間企業為主的型態。
部分發展政策工具已達成階段性任務而功成身退：隨著自由化及國際化的需求日殷，例如：關稅保護政策等保護性措施已漸漸不合時宜，因此解除管制及促進競爭成為工作重點。
未來產業政策工作重點應在於促進市場競爭，提升產業競爭力，而在架構上，則應是透過產業政策、總體經濟政策，以及資源、環境政策等三者的相互配合，以達到提升國家競爭力的目標。
結語
簡而言之，欲提升國家競爭力，重點之一，就在「起而行」，處於現今國際競爭激烈的環境，無所不在或大有為之政府已不能符合需求，反而小而美，具應變彈性及講求效率之政府，才能從激烈變動的環境中脫穎而出。而未來產業政策工作重點，則在於促進市場競爭，提升產業競爭力，政府工作重點在於創造良善的投資環境，讓企業充份發揮其活力，則國家自可不斷成長，並創造財富。
9月15日邀請經建會蕭主任秘書峰雄講授「如何提升國家競爭力－兼談當前產業政策」
中小企業保護與競爭政策－從憲法增修「中小企業條款」（第十條第三項）談起
講座︰黃教授銘傑
日期：86年9月22日
前言
在這次的國民大會修憲會議中，憲法增修條文第十條第三項增訂「中小企業保障條款」，規定內容如下：「國家對於人民興辦之中小型經濟事業，應扶助並保護其生存與發展。」中小企業是否會因本項規定的制定而取得要求國家作為的權利，要求國家採取一定的措施，保障其生存？又此項規定與現行中小企業政策是否一致？另外個人也將從競爭政策的角度來看看這些問題的本質，以下將針對這些問題一一做探討。
中小企業政策的基本法理
基礎理論
國家獨占資本主義：由於資本主義的高度發達，產生了大資本或大企業與中小企業兩種不同階級，為避免中小企業生存空間受到擠壓，此理論主張國家積極介入，制定提昇中小企業的經濟地位之各種法律或政策。在獨占資本主義的二重結構的想法下，中小企業政策或法制的目的，就是要提昇屬於弱勢團體的中小企業在交易以及競爭上的地位，並藉此保障其生存的空間。
競爭原理：在此種側重競爭原理下的中小企業政策或法制下，主張為了使自由競爭秩序得以正常運作，政府應當積極地扶持具有可以與其他企業從事競爭的中小企業進入市場，此種想法下的中小企業政策，就比較脫離中小企業應享有政府保護或生存權的考量，而是將中小企業視為自由競爭秩序中不可或缺的一環。
社會政策觀點下的中小企業保護：理論基礎為上述國家獨占資本主義，主張中小企業問題不可以市場機制或競爭原理為唯一判斷基準，有時也必須基於維護處於弱勢地位的一些事業生存權，或者生活權，而制定相關政策或法制。
產業政策觀點下的中小企業保護：理論基礎為上述競爭原理，主張中小企業在促進競爭方面有其重要地位，因此有必要鼓勵有效率的中小企業進入市場或開發新的市場，打破獨占或寡占體制下所導致的各種弊病。
中小企業「生存權」與競爭政策
憲法保障生存權之固有意義：傳統上，憲法對於人權的保障，首先著重於自由權，但為了使自由權具有真正的意義，就必須由國家負責維持一般人民最低的生活水平，而在其得以生存的情況下，讓他過有尊嚴的生活，並得以有餘力實現其他憲法所賦予的權利，這就是憲法保障人民生存權的固有意義。
中小企業應否為「生存權」保障的主體：個人以為，個人或自然人與企業或法人是不同主體，且中小企業的認定亦無法求得一「公平」的標準。就憲法理論而言，中小企業所應享有的，並不是這次增修條款所稱的「生存權」，而是所謂的營業自由、競爭自由等經濟自由的權利。
具有「生存權」資格的中小企業與競爭政策：我們若從競爭自由或交易自由的角度來看待此一問題，當一個原為自由競爭的市場，若因一個或數個大企業挾其擁有之巨大資源進入此一市場，而破壞市場競爭時，那麼我們或許可以限制此種大企業的進入，或者限制其進入後必須遵守某些規範，如此一來，不僅可使市場競爭結構得以維持，亦可間接保護到中小企業之「生存權」。
公平交易法與中小企業政策
公平法第十四條第七款－產業政策的觀點：從條文中可知，公平會認可之聯合行為，必須基於這種行為可以增進中小企業之經營效率，或者是增強他們的競爭能力。而且，即使市場上存在其他大企業或寡占企業，也將因為中小企業之聯合行為所形成之對抗力，使市場機制仍能有效及正常的運作。但是，我們在容許中小企業聯合行為時，必須考量中小企業之「兩面性」，中小企業一方面面臨來自大企業的壓力，一方面又直接面對一般社會大眾，從而我們在容許中小企業聯合行為時，應謹防有危害消費者權益的情事發生。
優勢地位濫用的規範－社會政策的觀點：如果我們把公平法整個法律所要保護的對象，定位於維護競爭秩序時，此種針對防止優勢地位濫用，規範交易價格或所得分配的規定，雖仍和維持市場競爭秩序有關，但這種類型的規定最主要之目的乃是在於確保雙方所得分配之公平性，有其強烈社會政策的觀點。
未來的競爭政策與中小企業政策
憲法增修第十條第三項之規範性質：除上所述外，從一般有關人民的生存權的理論也可得知，中小企業即使有了生存權保障條款，也不能說他就可從這個條款取得要求政府作為的權利，他只是一個政府未來在政治上應該努力的目標，一項基本國策。
公平法作為經濟政策基本法的意義：由立法院一審的公平法部份條文修正草案，觀察有關第四十五條的修正，擬確立公平法為我國經濟憲法之地位，讓一般大眾對公平會有更深的期待。尤其政府正致力於進行解除管制，應確認經濟結構需由市場決定，只有在市場失靈時方可介入。
結語
除市場失靈的情況外，在尊重市場機制或競爭原理下，政府利用中小企業政策介入市場的必要性也就越來越少，爾後的競爭政策應該是鼓勵更多具有革新、創新以及企業家精神的企業進入市場，也只有在這種「積極的競爭政策」的架構中，我們才能認同其存在之合理性，這也是中小企業處以及公平會未來要努力之方向。
9月22日邀請淡江大學日本研究所黃教授銘傑講授「中小企業保護與競爭政策－從憲法增修『中小企業條款』(第十條第三項)談起」
自由化與政府角色調整
講座：鄭委員優
日期：86年9月30日
前言
民國73年行政院俞院長國華在立法院進行施政報告時，首度提出政府職能的調整，將逐步走向自由化及國際化，政府經濟施政在兩個層面出現重大轉變：
政策理由：以前由政府主導經建計畫，比較傾向屬「計畫性自由經濟」的型態，未來將以自由化為準則，而且一些保護性措施，例如：高關稅、進口配額、限定廠商自製率及外銷比例等措施，將逐步撤除，以國際化為依歸，符合國際準則。
政府角色：政府服務心態將由「大有為政府」改為「小而能政府」(或稱效能取向的廉潔政府)。政府應向民營企業經營型態學習，講求效率，以熱忱服務的心為人民謀福利。
政策調整背景
貿易出超迅速擴大，外國要求開放市場壓力驟增：民國70年貿易出超14億美元，民國76年高達187億美元。另外，外匯存底方面，民國70年有72億美元，民國76年則激增至768億美元。近年則一直保持在800億美元以上，在世界排名約在前3名。由於當時我國貿易順差主要來自美國，因此，來自美國要求開放市場的壓力也最大。
面臨新興工業國家強力競爭，必須致力提升國家競爭力：民國70年代中期以後，我國經貿發展除面臨香港、韓國及新加坡的挑戰外，亦面臨新興工業國家，如馬來西亞及泰國的挑戰。
民國80年以後，為求加入國際經貿組織，必須主動接受國際經貿規範：民國70年代以來，全球興起「管制革新」風潮，自由化、民營化在先進國家大行其道，各國競爭從武器競賽改為經濟力量的競賽。
我國推動「自由化」三部曲
第一部：民國73年正式納入政策：俞內閣任內組成「經濟革新委員會」，訂定「貿易自由化」方案，如民國75年時平均名目關稅率為22.83％，革新方案內預定民國80年降至15 - 20％，民國90年降至10％以下，但如上所述，尤其在美國301法案逼迫下，我國平均名目關稅稅率在民國80年就已調降至9.65％，成效卓著。
第二部：民國81年實施公平交易法：競爭法大略包含兩部份，即規範限制競爭行為，如獨占、結合、聯合，另一為規範不公平競爭行為。如公平交易法第一條所述：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法....」，不同於以往政府運用行政指導或保護性措施，希望達到促進經濟發展的目的，公平交易法強調引進競爭，重視市場機能運作，這也可保護消費者的福利不受侵害，我想這也是公平會努力的方向。
第三部：民國84年「亞太營運中心計畫」付諸實施：就政府新近提出的亞太營運中心計畫來看，除製造中心外，其餘如航運中心、金融中心、電信中心及媒體中心等計畫，可看出政府希望藉由資金、資訊及運輸等市場的開放，以求能達成自由化及國際化的目標。
自由經濟體制下政府應扮演的角色
古典學派：認為管得最少的政府，就是最好的政府。因市場存在看不見的手，市場供需雙方可自由決定價格，促使資源做最有效率的使用，政府僅在市場失靈時，即發生如自然獨占、外部性等情況時才需介入。
凱因斯學派：1929年之後，世界經濟大蕭條，凱因斯於此時提出需求創造供給的理論，認為政府應負起創造需求的角色，增加公共支出，鼓勵民間投資，促使經濟在不斷提升需求下，持續成長。
直至1970年代後期，發生石油危機，並引發停滯性通貨膨脹，即失業率及物價同步上揚，供給面經濟學派重新獲得重視，晚近經濟學大師－海耶克(1974)、傅利曼(1976)、史蒂格勒(1982)等三位諾貝爾獎(經濟學)得主，都主張發揮市場功能、減少政府干預、削減政府支出及財政赤字。
梭羅(Lester C. Thurow)：為MIT經濟學者，其認為政府要適度的插手，因為世界愈來愈複雜，亟需政府介入，惟應思索政府要什麼？應該做什麼？其對政府作為之看法主要介於凱因斯與傅利曼等人之間。並認為目前全球經濟發展處於「間斷平衡」的過程，資本主義經濟面臨五大變化：
共產主義之死。
自然資源時代進入腦力時代，所以政府要注重長期性投資，包括研究發展、基礎建設、教育等人文建設將日益重要。
人口變遷。
運輸與傳播進步促進全球經濟成長。
強權殞落。
波特(Michael Porter)：以菱形鑽石理論說明如何創造國家競爭優勢，菱形理論是以企業策略、企業結構與同業競爭為主體，再加上與生產因素、需求條件及相關支援產業等之互動關係，輔以政府及機會兩因素，形成所謂決定國家經濟優勢的鑽石體系。整體而言，強調企業之競爭力，以此為提升國家競爭力之主軸，政府之角色僅在於輔助的地位，旨在建立利於競爭之環境。而機會創造在於能掌握全球經濟發展趨勢，善用本身的經濟條件，如臺灣在經濟發展初期運用本身豐沛之勞力資源，掌握代工的機會，促使經濟持續成長。政府需扮演四種角色：
改善產業所需的一般資源，如人力、基礎建設、足夠資本。
創造、能貫徹的法令、政策，除管制不合理競爭外，尤應鼓勵創新與改進。
協助產業在某些地區發展「群聚」，並刺激群聚升級。
協助本國企業及人民培養更強旺的競爭力。
今後我國政府角色定位的調整
「小而能」的政府：能不管，就不要管；若要管，需有公益理由，而且管得有效率。尤其政府公營事業佔據龐大的資源，往往成為阻礙經濟成長之包袱，因此民營化的措施必須進一步落實，整體經濟發展的重心將轉移至以民間企業為主的型態，例如：高鐵建設採BOT模式，便是一良好範例。部份經濟發展政策工具已達成階段性任務，隨著自由化及國際化的需求日殷，例如：關稅保護政策等保護性措施已漸漸不合時宜，解除管制及促進競爭將成為工作重點。
創造良好經營環境，協助企業提升總體競爭力：例如：教育改革、獎勵研究發展、落實法治及加速投資案件審查等。
「全國最大服務業」：以民營企業經營型態為師，強調便民及經營效率。
9月30日邀請本會鄭委員優講授「自由化與政府角色調整」
行政程序法與提升國家競爭力
講座：許委員宗力
日期：86年10月13日
時代精神
我們當今的時代精神是強化人權保障及提升國家競爭力，而行政程序法的訂定，正是時代精神的捕捉與反映。行政程序法的立法目的，是提升行政效率、促進政策透明化及強化人民參與，以求達到保障人民權益的目的，也可使人民對政策能預測其可能性，並進行評估，以減低其交易成本。行政程序法主要特色，便在於參與、公開、透明及效能。
證諸世界各國發展趨勢可知，美國在1946年，德國在1976年，日本在1993年間分別制定行政程序法，南韓則於1996年12月30日制定公佈，可見行政程序法的制定已為世界各國所接受，鄰近之中國大陸亦已積極立法。為求提升政府效能，個人以為中華民國政府應加快腳步制定行政程序法。
我國行政程序法草案的演變，最早有民國66年研考會的版本，其後陸續有民國79年經建會版、民國81年法務部版及民國83年行政院版，從經建會版到行政院版，基於現實考量，理想性越來越低，但為求能更完整瞭解行政程序法原貌，加強其與提升國家競爭力之關連，以下討論重心將以個人認為較理想的經建會版本為討論重點。
行政程序法的性質與重要內容
立法目的：無論是那一版本的行政程序法草案，皆明白揭示行政程序法的立法目的是提升行政效率、促進政策透明化及強化人民參與。至於提升國家競爭力，是最近的用語，不過若能有效提升政府行政效能，對提升國家競爭力當有極大的助益。
性質：程序與實體事項兼顧，行政程序法總則是行政程序的一般法，其他法律另有程序規定時，從其規定，以預留彈性，避免程序僵化。
內容：就總則性規定及分則性規定分別探討之：
總則性規定：包括處理期間、陳述意見、公務員迴避、職權調查證據、閱覽卷宗、聽證程序、送達等規定。例如：第三十條揭櫫資訊公開原則，第二十九條規定當事人於行政程序進行中，為維護其權益，得向行政機關申請閱覽、抄寫或複印有關卷宗，使其有自我防衛的能力。又第三十二條規定行政機關對人民依法申請之應作成處分或為其他處置時，除法律另有期間規定外，應於受理申請之日起三個月內為之。類此，皆是保障人民權利之重要規定。
另外，第三十一條規定「程序外接觸」，即一般所謂的關說，乃參考美國立法例，規定行政機關與當事人的「程序外接觸」應予透明化，凡以非正式方式洽商業務內事宜，受關說者應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公開，若前項接觸非以書面為之者，必須做書面紀錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。此外，行政機關作成不利處分之決定前，應予被處分人表示意見之機會。
分則性規定：行政程序之適用範圍包括行政處分、行政契約、法規命令、行政規則、行政計畫及行政指導。
行政處分必須附理由，且給予當事人有表示意見的機會，除法有明定聽證外，當事人亦可申請聽證。行政契約的訂定，如高鐵ＢＯＴ一案，當事人一方為人民者，依法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，行政機關應事先公告得為契約當事人之資格及決定之程序，並應予程序當事人表示意見的機會。一般而言，要求行政契約及行政處分應適用行政程序法之規定較無爭議，至於法規命令、行政規則、行政計畫及行政指導是否亦有行政程序的適用，則有不同意見，例如：行政院傾向於否定說，個人則採肯定意見。以下簡單說明之：
法規命令：係指行政機關，就不特定多數人所發布具有法規範效力之規定。臺灣一般立法傾向低密度立法，但法規命令往往高密度立法，所以跟人民關係更為密切，例如環保局制定之水污法及空污法，即屬於法規命令，與人民及產業發展息息相關。此種命令既然影響人民權益至為重大，所以要求主管機關事先公告命令草案內容，讓關係人有表示意見機會，自有必要。
行政規則：係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。即指行政機關的內規，如公平交易法第十九條第三款中「利誘」一辭，易引發爭議，依此而制定「贈品贈獎處理原則」，就是內規。若不公佈，人民仍無所依恃，所以必須加以公告，而要求行政規則的訂定應適用行政程序法之規定，主要目的即在於強制內規應對外公布。
行政指導：係指行政機關就其主管事務，建議或勸告特定之相對人為一定作為或不作為之事實行為。屬於軟性執法，採道德勸說方式，習自日本。之前日本因廣泛採用，讓外商吃足了苦頭，為求順利進入日本市場，美國頻頻施壓，要求日本行政指導必須透明化。而本會所制定之「機車行業導正及處理原則」亦屬之。行政指導如能納入行政程序法規範，其內容即有對外公布的義務。
行政計畫：係指行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設計與計畫。內容若涉及土地利用，影響地區發展及人民權益，政府應公告，並召開公聽會，或由人民擬定計畫向上級申請舉辦公聽會，計畫主持人必須邀請各相關部會來發表意見，藉由彙整各方意見，最後交給主管機關做成裁決，該裁決具有所謂「集中效」功能，也就是說，經過這種程序所取得的執照便形同是各參與機關亦認可之執照。
行政程序法與提升國家競爭力之關係
提升國家競爭力，是最近的用語，所以在行政程序法立法目的上並無直接指出，不過若能有效改進政府行政效能，對提升國家競爭力當有極大的助益。而執行行政程序法預期效益包括：
事前的參與，減少對人民權益的侵害。且程序公開、透明，彙納各方意見，可提升行政決定的品質與公信力，疏導民怨，避免抗爭。
資訊公開，提升行政決定的可預測性，讓人民知所進退，減低交易成本。
減低行政成本，提升行政效能。讓民眾參與其實是減輕政府調查的行政成本，可提升行政決定的正確性，幫助事後執行順利，減輕事後抗爭或訴願。
便民及增加行政效率。促進行政效率可從兩方面著手，即機關內及機關外，尤其機關彼此間的權限協調很重要。以所謂單一窗口為例，我們希望的不只是合署辦公的「空間性單一窗口」型態，而是所謂「功能性單一窗口」型態，即能彙整各方意見，並做到行政程序法之「集中效」功能，如此，方能確實達到便民的效果。
疏減各方關說壓力。援用「程序外接觸」之規定，有助依法行政的實現，並可保護公務員。
整體而言，訂定行政程序法可增加行政效能與透明性，其正是兩岸作經濟競爭時，我方較有可能掌握優勢之所在，所以個人衷心的希望政府及立法部門能深切體認行政程序法之重要性，訂定符合理想的行政程序法，為提升國家競爭力加把勁。
10月13日邀請本會許委員宗力講授「行政程序法與提升國家競爭力」
公共政策與經濟發展
講座：瞿教授宛文
日期：86年10月27日
如何促進經濟發展
近年來在台灣，自由放任的經濟思想非常盛行，配合著政府自由化、國際化的推動，一時之間「政府干預愈少愈好」的口號，影響眾多的政策領域，但是就當前台灣經濟情勢而言，自由放任是否就是解決之道？對於大家所關心的台灣經濟前途，政府少管一點就會確保持續的成長嗎？
經濟發展理論的有關探討，約略可分為兩種不同的思潮：一、主張政府角色傾向自由放任，二、認為政府應採取公共政策的方式，調節總體經濟。
回顧歷史發展經驗，可分成以下三個階段探討之：
戰後1950-1960年代，以政府採干預政策為主流，不僅實行中央計畫經濟體制的國家如此，先進資本主義國家亦在福利國家及社會民主理念的倡導下，其中又以凱因斯學派的經濟政策理念為代表，主張政府利用財政政策及貨幣政策，刺激國內需求，達到促使景氣熱絡及增加就業，藉此不斷調節總體經濟並持續成長。
1970-1980年代，由於歐美先進國家前所力求之福利國模式開始出現問題，繼而失業及通貨膨脹的接連出現，再加上財政赤字惡化及經濟成長趨緩，各國在政治、經濟及社會等方面均受到很大的衝擊，此時以英美為首的新保守思潮抬頭，在政治上轉變為保守派掌政。
在經濟政策上，主張自由化及私有化，且認為政府應減少干預並緊縮財政。在國際經濟上，則倡導自由貿易，實際成效如ＷＴＯ等國際組織的建立，而後隨著東歐及蘇聯中央經濟體制的解體，更加強了這趨勢。
自由化、私有化理念實施20年之後，目前無論在政治、民心與思潮上皆出現反彈的聲音，英國反私有化及法國反自由化理念的漸次盛行，在在反應此一趨勢。
而政治上，亦出現重大變革，1997年的選舉結果，英國保守黨政權已被勞動黨所取代；之後，法國亦由社會黨取得政權。經濟思潮轉而強調政策干預的重要。
落後國家經濟發展
1950-1960年代
由於結構性問題，落後國家在工業發展及生產條件上相對落後，所以，即使要走向市場經濟，初期如何循序漸進，適當地以公共政策介入，影響投資政策有其必要，而類如扶植幼稚工業及進口替代政策等保護性措施即是常用的手段。
1970-1980年代
證諸世界各國發展經驗，除了東亞之外，多數落後國家都不甚成功。東亞為何能快速成長？保守派認為，東亞國家相對南美國家成功的原因，在於遵循市場規則，即東亞國家採取出口導向措施，但南美國家則採取進口替代措施，扭曲市場交易功能，因此證明自由市場之優越性。但修正學派則提出反擊，認為東亞國家成長是由於政府干預及產業政策成功所致，其實東亞國家中政府干預很普遍，而且出口導向與進口替代措施往往同時並存，政府失靈並非必然，重點應是如何使政策有效，即如何使政府干預發揮其效果。
台灣的例子
在過去，產業政策的施行雖有不少問題，不過在幾個關鍵點起了重大的作用，台灣幾個重要的產業，如1950年代的紡織業、1960年代的石化業、1970年代的鋼鐵業及1980年代的電子業，政府直接干預，設立第一個廠，產生示範作用，帶動產業發展。重點在於政府的角色必須定位於管理市場，而非取代市場，亦即協調及策劃方向，雖然對重要部門干預為關鍵因素，但仍需尊重市場競爭機能。
之後，台灣在1980年代末期面臨了產業結構轉型之轉捩點，正好銜接歐美自由化思潮，漸漸否認過去干預市場的事實與成效，現在面對改革的處方，皆從倡導自由化、私有化及國際化上著手。
個人以為，在現在的環境下，產業政策必須改變方式，制定與實行上也必須更細緻與契合時宜，減少直接投資式的干預，但是，協調幫助產業拓展新領域的工作仍不能免。
另一個引起爭議的課題是東歐經濟改革
保守派主張全面儘快自由化、市場化及私有化，但卻招致反駁，認為其結果是帶來混亂與負的成長，即使是先進國家也不是只靠市場。而由中國改革成績來看，顯然優於東歐，但其在所有權的問題上，雖說國有企業比重下降，但整體而言，個體戶及私人企業所佔比重仍小，可見儘速三化並不見得會帶來成長。
台灣在1990年代至21世紀的問題
今後台灣經濟在國際上的利基，將是以過去的基礎進行全面升級，這不僅包括產業生產上的升級，同時更包括整個政治、社會、經濟制度上的配合，除了軟硬體基礎建設之外，法令制度的全面翻修更是必須。在這整個經濟轉型中，政府明顯的必須扮演一個主導性的角色，無論是制度翻修、修改法令或進行基礎建設，政府都處於中心地位，要提供協調與領導的功能。
提倡自由放任的學者可能會說，政府所要做的，是將法令修改往放任的方向走。但是，就如政府在主導法令的修改，這個扮演協調維護私部門遊戲規則的角色，仍舊是政府任何時候都無可規避的工作。以金融制度為例，大家都會同意過去僵硬的做法必須修改，但是金融活動仍必須規範，重點是要建立新的合理的遊戲規則，而不是以放任取代過時的規範。
政府所要擔任的工作，其實還不只是基礎建設而已，在建構經濟遠景上，在產業政策上，仍然必須負起領導的作用。目前政府所提出的遠景是「亞太營運中心」，雖然進展緩慢，但是這概念所受到的重視程度，也凸顯出「國家計畫」的重要性。台灣經濟日後在國際經濟體中的位置，不單是靠個別產業的升級，也牽涉到整體的設計與努力。尤其由於兩岸的特殊關係，政治因素對未來台灣經濟發展有著重要的影響，一方面，因無法與大陸正常來往，使得「亞太營運中心」計畫困難重重，另一方面，兩岸關係現已經成為台灣經濟重要的一部份，以後會更形重要。台灣經濟的遠景如何涵蓋這關係，是個極為迫切的重要問題，目前的被動與拖延絕對無濟於事，而自由放任亦無法解決問題。
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