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公平交易委員會對於電信事業之規範說明

公平交易委員會對於電信事業之規範說明

89.5.3第443次委員會議通過
90.11.29第525次委員會議修正
91.4.18第545次委員會議修正
93.4.8第648次委員會議修正
93.4.9公壹字第0930002754號令發布
94.1.13第688次委員會議修正名稱
94.2.24公法字第0940001278號令發布
94.8.26公法字第0940006961號令發布修正第8點
97.12.31第895次委員會議修正
98.1.12公壹字第0980000221號令發布
100.4.26公壹字第10012604171號令發布
101.2.8第1051次委員會議修正名稱及第1點、第8點
101.3.9公服字第1011260206號令發布
104.3.25第1220次委員會議修正
104.4.13公服字第10412603121號令發布
106.1.18公服字第10612600361號令發布

一、(背景說明)
電信事業傳統上被認為具有自然獨占之性質,然由於無線及數位通信科技發展,電信事業為自然獨占之論調逐漸受到挑戰,另透過多家電信事業間的網路互連,可創造正面的生產及消費外部性;此外,因應數位匯流趨勢的發展,消費者對電信服務的需求,亦由傳統的語音服務,轉變為數據、視訊、多媒體等整合性通信服務。雖然電信事業依法均應受目的事業主管機關之監督管理,然除電信相關法規有規範電信事業之行為外,業者如涉及各種限制競爭或不公平競爭之行為,仍有違反公平交易法之虞。公平交易委員會(以下簡稱本會)爰於現行法令規範架構下,彙整分析電信事業可能涉及公平交易法之行為態樣,研訂本規範說明,俾利業者遵循辦理,同時作為本會處理相關案件之參考。

二、(名詞定義)
本規範說明之用詞定義如下:
(一)關鍵設施:指符合以下條件之設施:
1、該設施係由獨占事業所擁有或控制。
2、競爭者無法以經濟合理且技術可行之方式複製或取代該設施。
3、競爭者倘無法使用該設施,即無法與該設施之擁有者或控制者於相關市場競爭。
4、擁有或控制該設施的事業有能力將該設施提供給其競爭者。
(二)反需求彈性訂價:指在廠商總收益等於總成本(即無超額利潤)的條件下,對需求彈性較低的消費者訂定較高的價格,對於需求彈性較高的消費者收取較低的價格,在不影響廠商正常營運下,獲取最大的社會剩餘(social surplus)。

三、(市場界定)
本會界定電信事業之相關市場時,除依「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則」辦理外,另將一併審酌電信事業之商業模式、交易特性、經營性質及科技發展等因素就具體個案進行實質認定。

例一、ADSL與Cable Modem服務是否屬於同一個產品市場?
目前家庭用戶主要的網際網路接取方式,為透過電信業者或有線電視業者提供的有線寬頻(包括ADSL、Cable Modem及專線上網等)及無線寬頻服務。從ADSL及Cable Modem所提供的功能來看,其特色均為高速接取、具有Always-on的特性,其價格條件及計價方式亦相類似,因此ADSL與Cable Modem服務可以被認為在同一個產品市場。

例二、電信業者在提供受話服務時,是否屬於同一個市場?
在發話方付費制下,當用戶發話給其他「網外」用戶時,發話方電信業者為了接通電話,必須向受話方用戶所屬的電信業者購買「受話服務」(termination service),則各個電信業者在提供「受話服務」時,是否屬於同一個市場?英國Oftel及競爭委員會在檢討該國電信業者受話費用的案件中認為:(1)受話網路具有瓶頸特性,當發話方用戶撥打給受話方用戶時,必須接受後者所選擇的網路,無法選擇其他替代路由;(2)受話外部性(call termination externality),受話網路係由受話方用戶所選擇,但受話費用卻由發話方用戶負擔;(3)發話方用戶不是受話網路的直接交易對象,受話網路即使訂定高額的受話費用,也不擔心因此流失客戶;(4)受話方用戶通常比較不在乎所屬網路業者訂定的受話費用。在此情形下,倘若缺乏合適的費率管制、互連雙方未建立起互惠協議、發話方網路又無法形成足夠抗衡力量,導致提供「受話服務」的業者將受話費用做「微幅但顯著的非暫時性價格調漲」時,儘管各個電信業者在零售服務屬於相同的市場,但是在提供「受話服務」時,則有可能於具體個案中將個別業者認定成一個單獨的市場。

四、(市場占有率)
電信事業的市場占有率依下列方式計算:
(一)特定電信事業之用戶數占相關市場中各電信事業用戶數總和比例。即依據本會調查所得之電信事業用戶數資料,或目的事業主管機關提供之相關統計數據,計算個別電信事業之市場占有率。
(二)特定電信事業之營業量或營業金額占相關市場中各電信事業營業量或營業金額總和比例。倘因部分電信業務無固定的用戶數資料(如長途、國際及公共電話業務),則以特定電信事業之營業量(例如長途與國際電話之通話分鐘數、數據通信之訊務量或封包數、公用電話之話機數)或其營業金額,占相關市場中各電信事業營業量或營業金額總和比例方式計算。
(三)特定電信事業之產能。倘無電信事業之用戶數、營業量或營業金額等數據資料,特定電信事業提供產品或服務的能量(如擁有的電路數、獲核配的頻寬、電信號碼或IP位址等)亦得為計算市場占有率時之審酌因素。

五、(獨占)
具獨占地位之電信事業有下列行為之一者,涉及違反公平交易法第九條規定:
(一)掠奪性訂價:犧牲短期利潤,訂定遠低於成本之價格,迫使其競爭者退出市場,或阻礙潛在競爭者參進市場,且存有顯著的市場進入障礙,在排除競爭者之後能夠回收原先所發生的虧損,並將價格提高至獨占水準,藉以獲取長期超額利潤之行為。但訂定低價行為係基於正常商業行為之短期促銷,或因未預期之成本上升,或有其他正當理由,造成訂價低於成本之情形者,不在此限。
(二)垂直價格擠壓:同時經營上、下游市場之垂直整合電信事業,上游市場處於獨占狀態,且於上游市場所提供之產品(服務),為其他下游市場內競爭者之關鍵投入要素(essential input)。為阻礙或排除下游市場之競爭者,透過提高上游市場產品(服務)價格、降低下游市場產品(服務)價格或其他類似降價之方式,迫使具有相同效率之下游競爭者退出市場之行為。
(三)不當交叉補貼:經營多項服務之電信事業,以其獨占性業務之盈餘補貼競爭性業務,或以受管制業務盈餘補貼非受管制業務。但交叉補貼倘係因普及服務義務,或係配合資費管制所致者,不在此限。
(四)不當差別訂價:提供相同成本的產品或服務時,無正當理由針對不同的交易對象或者用戶群,分別訂定不同的價格;或者將成本顯著差異的產品或服務,以相同的價格,提供給不同的交易對象或用戶群之行為。
(五)關鍵設施的濫用:無正當理由拒絕或中止提供競爭者使用其擁有或控制之關鍵設施、訂定顯不合理的價格或交易條件,或以差別的價格或交易條件提供關鍵設施予其他競爭者之行為。
(六)不當偏好或差別待遇:將具有中間投入性質之電信服務(例如互連服務或出租電路),提供給其本身、關係企業及與其具有競爭關係之其他電信事業時,無正當理由對於其本身、關係企業給予較優惠的價格或較有利的交易條件,或對於其他之競爭者給予差別待遇之行為。
(七)不當長期契約或限制轉換交易對象:為阻礙其他電信事業參與競爭,而與其用戶締結不當長期服務契約、限制其用戶轉換交易對象,或對提前中止契約之用戶施以不合理懲罰之行為。
電信事業於檢舉獨占電信事業涉及前項第二款行為時,應提供檢舉事業依據批發產品(服務)提供零售產品(服務)所需之合理平均成本資訊及事證。
電信事業有第一項第四款行為,倘係基於下列原因,可認為有正當理由:
(一)基於普及服務義務之要求而採行的平均訂價。
(二)為提升網路利用效率所採行的離尖峰訂價。
(三)提供用戶選擇組合式費率、套裝費率或數量折扣費率。
(四)為回收固定成本或共同成本而採取反需求彈性訂價。
(五)反映互連成本差異而針對網內及網外所採行的差別訂價。

例三、如何判斷反競爭的垂直價格擠壓— 設算檢驗(imputation test)
假設甲公司是垂直整合的電信事業,同時提供批發服務(例如細分化用戶迴路出租或網際網路互連頻寬等)及零售服務(例如語音服務或寬頻上網服務等),甲公司在批發市場是唯一的提供者,而下游零售市場則有多家業者競爭,甲公司將批發服務以每單位w元的價錢提供給本身及其他下游競爭者,甲公司的零售價格及零售階段的成本分別為p及c,則其批發價格之訂定是否足以排除其他具有相同效率的下游競爭者?倘若甲公司所訂定的批發價格高於其零售價格扣掉零售階段的成本,亦即w>p-c,這樣的批發價格將使得與甲公司具有相同效率的其他下游競爭者,因無利可圖而退出市場,故可能會構成垂直價格擠壓行為。反之,倘甲公司訂定的批發價格未超過其零售價格扣掉零售階段的成本,亦即w≦p-c,則不構成垂直價格擠壓的行為。此種以垂直整合市場主導者的效率,作為認定標準的檢驗方式,稱為「均等效率經營者檢驗」(Equally Efficient Operator test; EEO test)。惟若市場主導者具有下游競爭者所難以突破之市場競爭優勢或關鍵性設施,基於促進下游市場的有效競爭,於個案中得考慮採取「合理效率經營者檢驗」(Reasonably Efficient Operator test; REO test),以下游競爭者之合理成本為認定基準。

例四、住宅用戶和非住宅用戶月租費的差別訂價
市內網路業者針對住宅用戶及非住宅用戶訂定差別的月租費,通常住宅用戶所需負擔的市內網路月租費較非住宅用戶低,是否構成不當的差別訂價行為?基於普及服務及市內電話具有生命線(life line)特性之考量,電信管制者可能會要求電信事業針對非商業用途、需求彈性較大之住宅用戶,訂定較低之費率,對於商業用途、需求彈性較小之非住宅用戶則收取較高之費率。此差別訂價係基於電信政策之考量,且為符合反需求彈性訂價原則的收費方式,應可認為屬於具有合理事由的差別訂價。

例五、關鍵設施是否僅限於實體電信設施?
關鍵設施原則之概念係起源於美國反托拉斯法的判例法,發展至今關鍵設施原則演變為具有多重概念的抽象定義,所指的「設施」也不再侷限於有形的鐵路橋、電力傳輸線或電信網路等傳統設施的概念,而逐漸包含無形的服務。以電信市場來說,關鍵設施可能是一個實體的設施(例如:電信網路、管線、渠道、人孔、電桿或鐵塔)、空間(例如:機房共置、大樓電信室),也可能是一項服務(例如:帳務處理服務)、功能(例如:緊急電話服務)、能力(例如:特定國際路由的海纜頻寬接取)或資訊(例如:SS7信號系統或資料庫之接取)。通常,關鍵設施認定是採取事後的方式,本會不會預先認定哪些電信設施、服務、功能、能力或資訊是關鍵設施,而是在具體個案發生後,由當事人依照前述的原則,舉證證明系爭電信設施、服務、功能、能力或資訊構成或不構成關鍵設施。

例六、行動通信業者對於手機補貼用戶之綁約行為
行動通信業者為了增加消費者的接受度、擴充本身之用戶規模,以及避免用戶轉換行動通信業者,常會採取所謂「手機搭配門號」促銷方式,由行動通信業者補貼用戶以較優惠之價格購置手機,但用戶必須同時搭配使用該行動通信業者所提供之門號,並且同意在一定期間內持續使用該行動通信業者所提供的服務(即俗稱「綁約」),而行動通信業者則藉由消費者按月支付之通話費及月租費收入,回收手機補貼的成本,此種綁約方式是否構成不當長期契約或限制轉換交易對象?首先,目前行動通信市場競爭激烈,所以手機搭配門號的促銷方式,應該認為是屬於正常的競爭手段。其次,儘管綁約的結果會形成某些用戶在轉換交易對象時的障礙,但如果消費者對於相關的交易條件(例如須同時搭配門號、合約期間及相關資費組合等條件)均能清楚知悉,則消費者應可理性的判斷是否接受搭配門號及須長期租用之契約條件。因此,本會現階段並不認為行動通信業者對於手機補貼用戶之綁約行為,構成不當長期契約或限制轉換交易對象。

六、(結合)
電信事業提出之結合申報案件,依「公平交易委員會對於結合申報案件之處理原則」審查。
關於結合申報所涉及「整體經濟利益」之評估,除依前開處理原則審查外,本會得考量下列因素:
(一)結合對提升生產效率、配置效率及動態效率的影響。
(二)是否有助於促進所屬市場之競爭。
(三)是否有助於提供涵蓋範圍更廣、更多樣化及高品質之服務。
(四)是否有助於提昇國際競爭力。

七、(聯合行為)
公平交易法對於聯合行為之規範係採「原則禁止,例外許可」。電信事業相互間為公平交易法第十四條之聯合行為,且符合公平交易法第十五條第一項但書各款行為之一者,應向本會申請許可。
具競爭關係之電信事業間有下列行為之一,且足以影響市場供需功能者,違反公平交易法第十五條規定:
(一)共同決定商品價格或服務報酬,或以契約、協議或其他方式之合意,限制彼此的價格調整或優惠折扣額度。
(二)約定限制彼此之產量、產能或設備,或共同劃分經營區域及交易對象。
(三)為排除或阻礙第三者參與競爭,採取共同降價、共同制定不合理交易條件、共同拒絕交易、網路互連或漫遊服務。
(四)相互揭露、交換有關訂價、折扣、成本、研發、客戶資料等競爭敏感之重要資訊。

例七、可能被視為共同訂價的協議型態
電信事業間除了共同決定商品或服務的價格,會被視為共同訂價協議之外,以下的協議也會被視為構成共同訂價行為:
(1)協議共同調漲或調降價格。
(2)協議依照標準的公式計算價格。
(3)協議優惠折扣方式、額度或次數。
(4)協議依照公告的價格收費。
(5)協議追隨特定事業的價格訂價。
(6)協議相互通知彼此價格調整之時間及調整範圍之訊息。
(7)透過同業公會或協會組織之決議限制個別業者價格決定或調整的行為。

例八、網路互連或漫遊協議是否會被視為聯合行為?
為確保任何電信用戶間的互連性(any-to-any connectivity)及電信市場的有效競爭,電信法規定第一類電信事業間有網路互連之義務,電信事業為完成網路互連,必須與其他電信事業就互連成本之分攤、接續費用之訂定、用戶通信費之收取及相關帳務之處理等事項進行協議,此外,行動通信業者為克服網路涵蓋範圍之限制,常透過與其他行動通信業者簽訂漫遊協議(roaming),合作提供行動通信服務,前述之網路互連協議或漫遊協議是否會被視為聯合行為?電信事業間的網路互連協議或漫遊協議,通常具有促進競爭效果,且提供用戶更便利的電信服務,一般來說,網路互連協議或漫遊協議不會被認為構成公平交易法的聯合行為,惟倘參與協議的雙方故意透過訂定高額的互連費率、接續費率或漫遊拆帳費率,藉以限制彼此在用戶通信費上的價格競爭,或者是透過漫遊協議,劃分彼此的地域範圍或客戶,則可能被視為違法的聯合行為。

八、(杯葛行為)
電信事業倘為損害特定事業,促使上、下游或相關市場之其他事業斷絕對其供給、購買,而有限制競爭之虞者,涉及違反公平交易法第二十條第一款規定。

九、(差別待遇行為)
電信事業倘無正當理由,對於同一競爭階段之交易相對人,以不同之價格、品質、折扣或其他交易條件提供服務,而有限制競爭之虞者,涉及違反公平交易法第二十條第二款規定。

十、(低價利誘行為)
電信事業以低於成本、顯不相當之價格或其他不正當方法,阻礙競爭者參與或從事競爭,而有限制競爭之虞者,涉及違反公平交易法第二十條第三款規定。

十一、(垂直交易限制)
電信事業提供具轉售性質之電信服務給下游轉售業者時(例如:批發轉售、頻寬轉售、公用電話轉售服務、預付卡或電話卡轉售服務),倘有下列行為之一,分別涉及違反公平交易法第十九條或第二十條第五款規定:
(一)無正當理由限制下游轉售業者之訂價。
(二)無正當理由限制交易對象或地區,而有限制競爭之虞者。

十二、(不公平競爭行為)
電信事業倘在商品或廣告上,或以其他使公眾得知之方法,對於與商品或服務相關而足以影響交易決定之事項,為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵,違反公平交易法第二十一條規定。
電信事業為爭取交易之機會,辦理提供贈品或贈獎活動,違反本會所定事業提供贈品贈獎額度辦法,違反公平交易法第二十三條規定。

十三、(其他足以影響交易秩序行為)
電信事業與用戶從事交易過程中,如欺瞞、隱匿或未充分揭露交易資訊,而有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之情事者,涉及違反公平交易法第二十五條規定。

十四、本規範說明僅係針對電信事業之特性,就可能涉及公平交易法之行為態樣例示說明;至於個案之處理,仍須就具體事實加以認定。

網頁設計更新時間:2017-01-20 15:52:54
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