◆專題演講摘要

◎環境主義
講座：中國人權協會柴理事長松林
日期：88年10月25日
一、工業革命與發展主義

西元1738年英國發明紡織機，自此便開啟了漫長的工業革命，此股潮流由西北歐、北美洲，逐漸蔓延日本。第二次世界大戰後，亞洲大陸東緣地區一些新興國家，皆因結合工業革命及資本主義，創造出富裕的社會。透過這260餘年的發展，逐漸形成了一套從貧窮到富裕的世界觀，稱之為「西方世界觀」，而此套西方世界觀具有以下幾項特點：

1. 人類因為與被人類管轄的其他生物不同而不同，而有人是萬物之靈的想法。然工業革命前，因生產工具簡單，故未強調人類與其他生物的不同性，對待其他生物也較能以平等方式對待；
    
2. 人生於世界，因其優越性而得以管轄其他生物。人即是自己命運的主宰者，有權選擇目標（富裕、美好）與手段（發展經濟）；
    
3. 因世界之廣大、浩瀚與充實，故人類前途無可限量。此乃導因於十七世紀開始，西方人於殖民事業上無往不利，故形成一個以成長發展為目的之世界觀；
    
4. 人類歷史是文明進化史，而進化是不可逆，故人類文明的進展不會停止。從貧窮變為富裕，便不會再由富裕轉為貧窮。
    

二、資本主義與決策特性

　　上述所謂的西方世界觀，除了對西方社會造成影響，並使很多非西方社會的國家，諸如日本等國，進入這種西方的發展經驗中，並成為全球性的信仰，其中，具有以下幾點共同的決策基礎：

1. 經濟發展是所有公共政策的目標，任何政策只要阻礙到經濟發展，皆無法被接受及遂行；
    
2. 用科學技術支配大自然，如此才能累積財富，故科技水準要不斷提昇，並給予尊敬；
    
3. 我們之所以變富，乃因科學用於大自然的結果，故須容忍因科學用於大自然時所發生的物理性、社會性風險；
    
4. 按每人貢獻的大小（如有無生產力），來給予獎賞報酬，社會則可正常運行，若欲要求經濟平等分配，則會陷入貧窮，因人類非道德高尚的動物；
    
5. 若希望社會決策過程快速、有效率，則不能容忍太多雜音，若一個社會容忍太多雜音，決策程序則會遲緩、無效率，易逐漸形成民粹主義；
    
6. 管制經濟最佳的機制乃靠市場供需，故宜減輕租稅，減少管制，而避免計畫；
    
7. 若一社會遵循以上決策決策，市場便可良好運作，將每人資材極大化，市場運作會更佳，且無須關心後世的生活。
    

三、社會運動的質疑

工業革命後，科技與資本主義結合創造富裕過程的同時，民間形成一股質疑資本主義的挑戰力，其目的在於改善現有的結構、制度及已形成的信仰。這股力量由勞工運動、婦女運動演進到和平運動，第二次世界大戰後，又形成人權運動、消費者保護運動，及晚近的環境保護運動，成為一種向資本主義挑戰的力量，而其對資本主義的批評主要如下：

1. 若按西方的決策過程建立社會，即使成功，也是一個財富分配不公平、發展機會不公平，而非人類所希望建立的社會；
    
2. 工業的擴張造成環境的破壞，損害大自然生態系統（即無生物、植物、動物到微生物等四個物質界），人口的繁殖及過度的消費更加速其破壞；
    
3. 根據資本主義，個人或企業體擴張自己的財富，造成其他人遭逢大自然損害的風險；
    
4. 世界資源有限，故自然資源迅速耗盡，必造成物質短缺，若不養成簡樸生活的習慣，則後代子孫將無法過理想的生活；
    
5. 社會安全制度（如失業保險、老人年金等）將無法長期維持；
    
6. 因擁擠、競爭，及長久累積的不合理經驗，使得人類喪失自我節制力；
    
7. 人類控制自我能力是實踐和增進生活品質的要素，但現代人控制力低落，故無法締造美好的生活。
    

四、環境主義的形成與主張

（一）三種主要思潮

1. 發展主義：因發展所產生的問題，唯有靠繼續發展才能解決問題，以創造後代美好的生活，此種思想主要由執政者所主導。
    
2. 社會主義：世界的問題皆由於社會經濟制度不合理，故改造社會經濟制度，建立平等的制度，實施計劃經濟，由理想主義者及執政者所主導。然因人非具高度道德的動物，故無法施行。
    
3. 環境主義：又稱保育主義，在1970年代左右開始萌芽，主張清潔、健康的生活環境，故首重維持大自然生態和平。
    

（二）形成背景

　　西元1970年，國際社會科學聯合會於東京召開會議，會中發表「東京宣言」，指出環境的重要性，表明其為世界性問題，並要求全球共同解決此一問題，繼而於西元1972年，於瑞典首都召開第一次人類環境會議，發表「人類環境宣言」，始於人權譜系中加入環境權，環境權遂自此成為當代思潮的主流，即所謂「環境主義」。

（三）主張

環境主義剛開始時，仍定位為社會運動，自西歐開始而逐漸擴張全球，但仍停留於公約、宣言位階，未有法律基礎，其於政治、經濟、文化等面向皆有其主張，略如：(1)公民參與；(2)主張分權主義；(3)決策公開化；(4)採取多元立場，不追求極端、單一，少用主觀；(5)對一切萬物皆平等對待；(6)節制物質慾望：明白資源是有限的；(7)追求非物質的富裕；(8)揚棄偏狹的偏見（如種族主義、地域主義），超越個人屬性；(9)須有長期的觀點，勿短視近利；(10)須有危機意識；(11)環境優先；(12)建立保育社會，讓人類在此地球可長遠生存的社會。

五、環境主義的實踐

從1970年代開始萌生的環境保護思想，至1980年代各國開始實踐環境保護活動，如德國提倡無購物袋購物，晚近並普遍到全球。西元1991年世界消費者組織聯盟於香港召開會議，提出「綠色消費主義」案，並於1992年召開的第二次環境會議中，通過「綠色消費主義」決議案。

1994年GATT摩洛哥會議，則通過承繼GATT理念的WTO將遵循藍色主義及綠色主義，其中「綠色主義」乃是主張所有消費者須體認自然生物多樣性及人類社會多樣性的可貴，而願意選擇合適的生活方式，以維持生態的平衡與永續，並要求所有環境保護組織及消費者組織，須拓展視野並調整運動方向，將生態意識與綠色主義結合，同時將生態意識與生態主義帶入平價商品、服務與消費教育中。

然綠色消費主義最近發展的趨勢較以往不同，大致可分為三方面，一方面鼓勵消費者成為主動消費者，如「文明生活協同組合」模式，透過消費者自組組織，直接向供應者訂購所需物品；另一方面，將購買視為投票行為，若該國家或廠商違背環保原則，則可拒絕像其購買；最後，由於和平訴求方式效果小，故綠色消費組織不排除採取激烈方式。

　　最後，從消費面來看，綠色主義可區分為六大基本原則（3E3R原則）：「減量原則」、「再用原則」、「再生原則」、「經濟原則」、「生態原則」、「平等原則」。

（台灣大學三研所林文媛摘錄整理）
 

◎競爭政策與全民健保
講座：本會單委員驥
日期：88年11月8日
一、全民健保制度

目前的「健保法」基本上有三種給付的制度，第一個是「總額給付制」，第二個是「論病計酬制」，第三個是「論次計酬制」。「論次計酬制」指，當診所或醫院（不管是醫學中心或地方診所），做了一個診療行為，就可向中央健保局請領給付，在這樣的制度之下，我們並不意外地發現，醫療次數就成為各個單位收入高低之關鍵所在。

目前「總額給付制」只落實到牙醫的診療類別，其基本作法為，在全民健保這個大餅裡面，先決定牙醫全體能分到多少錢，於此額度之下，牙醫負全部的牙科醫療責任，也就是等於包醫。如此它必將牽涉到醫院與醫師之間如何分配醫療資源。此外，如何鼓勵醫療團體在固定額度內節約使用醫療資源亦是一大挑戰。雖然「總額給付制」是一個立意良好的制度，可是推動起來卻遭遇到困難。由於醫療大餅有限，因此國家衛生主管機關在分配醫療資源時，將面臨如何分配才是合理的艱鉅挑戰。

「論病計酬制」係由中央主管機關制定各醫療行為之固定價位，此種制度亦屬按病計價的包醫制。此制度執行的困難在於相同的醫療行為亦有品質上的差異，所以如何將成本作確切的認定必將有爭議。

依實情顯示，「論次計酬制」一枝獨秀，醫療給付支出的成長非常可觀。此制會產生經濟學上所謂的「A-J Effect」，意即各個醫療院所想辦法做出更多的醫療動作，消費者或病患可能多做了許多根本不必要的檢查，如此一來，醫療院所勢將大量且重複地投資於許多昂貴醫療器材的添置，形成「醫療競武」，醫療成本也必將節節上升。

此外，「總額給付制」及「論病計酬制」的配套方式並不如原制度預期地發揮它應有的效能，因此在目前的制度下就會發生所謂的道德危機（moral hazard），各個醫療院所彼此競爭，掠奪醫療資源，在此情況下，中央健保局及行政院衛生署就必須設定各種管制措施加以控制，但目前的情況是，雖有各種管制措施但卻未能有效地管理。

目前的健保制度雖有上述的種種問題，但「健保卡」制度的設計可讓病人的醫療行為成為「可追蹤」式。然而，這樣的「可追蹤」式的制度目前並不充份、完備，仍須有其他的配套措施，如引進「電子病歷」等，方能發揮其效果。目前電子病歷的引進遭到許多基層醫療院所的反對。由此可見，目前的健保制度不能只靠管制的方法來獲得更好的效果，它也應有其它的新的思維與作法，在衛生署提報行政院的「全民健保法」修正版本中，已針對目前制度的缺失提出了「多元保險人」制的新修正辦法。

二、目前健保法修正的新方向

(一)健保法的修正草案

健保法草案目前已經行政院院會所通過，並送立法院審議中。這個版本的修正草案允許醫療單位脫離中央健保局體系，自己另外成立一新單位，進而與中央健保局競爭。在新制下中央健保局與其他醫療保險人之間互相競爭，以爭取被保險人（即國民）加入其保險體系。此外，在新制度下，國民（即被保險人）有權選擇加入任何承保單位，此點可參考新修正條文第16條第4項：「前項被保險人每年得變更一次，其時間由基金會統一定之。」同草案第16條第3項亦規定：「被保險人未選擇者，視為向中央健保局投保。」以保障被保險人之權益。

新的制度是以保險人為主的責任中心制。第48條規定：「保險人辦理本保險所需的醫療費用與營業費用額度，由基金會與各保險人於年度開始三個月前協議定之。」其分配方式基本上是依照各保險人所承保的被保險人人口比例分配之，因此，新制可說是採「論口計酬」的責任制。此外，在此制度下，它亦保留一特別額度，依照第48條第2項再特別予以補助，以防止保險人拒絕病人加入其保險體系之「逆選擇」情形。新制的另一特色為第31條，醫藥的支出部分也同樣考慮進去，形成醫藥合一的「論口計酬」制。第55條也規定：「由保險人管理各醫事機構」，使之能統合管理。

綜合而言，多元保險人制度是採「論口計酬」的責任制度，這種制度與管制經濟學「價格上限管制法」的精神是一致的，此外新制度將使得醫療院所更重視預防保健，避免多使用醫療資源，此種「多預防，少生病」的新趨勢，將與現制下醫療院所「多治療，少預防」的作法有很大的差別。

三、競爭法主管機關對醫療部門的規範

(一)美國

美國的司法部及聯邦交易委員會自1993年起，共同發布9個對醫療保健部門的政策說明書。其具體內容如下：

1. 美國競爭法主管機關對於醫院的合併，基本上採取「管大不管小」政策。競爭法主管機構涉入之主要精神為不希望醫療資源被壟斷，造成不當限制競爭的情形。
    
2. 對於高科技醫療器材之採買，醫療院所之合作原則上是許可的，但醫療合作不可涉及與醫療行為無關的限制競爭行為。
    
3. 醫院進行專門性手術或昂貴器材的策略聯盟原則上是許可的，但不允許違法策略聯盟行為的發生，其中包括意圖壟斷地區的醫療資源與醫療服務。
    
4. 醫療服務業聯合提供與收費無關的資訊予醫療服務的購買人時，若提供的資料主要在於診療的方式或品質等則是允許的，只要資訊是正確的，皆可提供予購買人。但如果醫事服務機構對被保險人用各種方式進行杯葛則不允許。
    
5. 醫療服務業者聯合提供與收費有關資訊之規範：資訊的揭露是一項重要的工作，美國競爭法主管機關對於資訊的揭露，規範綿密，具體而言，它規定應由第三者調查醫療資訊，其中須包括五家醫療院所，且不可讓一般被保險人知道所揭示的資訊為那家醫院，其主要目的為讓被保險人知道一般醫療行情，而非為某特定對象宣傳。
    
6. 有關收費與成本資料收集與交換等與競爭成本有關資訊的調查，美國競爭法主管機關規定，必須由第三人蒐集，以讓醫師及醫事人員瞭解市場資訊，但此項資訊不可造成醫院間對於醫事服務人員薪資的不當協議出現。
    
7. 有關於聯合採購方面：聯合採購金額不超過市場的35%，每一家的金額不超過20%，且不是每一次皆以聯合採購方式採購。
    
8. 醫生可組成醫療團體參與承保，並利用所承租醫療院所的醫療器材治療病人，例如精神病病院、老人院皆可為此種形式。醫療團體分兩類：1.具排他性：意即專科醫師參與某一醫療團隊即不能再參與另一團隊。美國競爭法主管機關規定，參加此類某一個具「排他性」團體醫生的人數不能超過該城市所有該科醫生人數的20%。2.屬非排他性：意即醫生可同時參加其他醫療團隊。於此情況下，美國競爭法主管機關規定醫生加入某一個「非排他性」醫療團隊的比率不能超過該城市所有該科醫生人數的30%。
    
9. 綜合醫療服務網：若醫療服務網藉由分攤高財務風險的方式達成節省成本的目標時，將不會受到美國競爭法主管機關的非難。美國係實施論口計酬制，其目的在使醫療體系的成員能盡力避免浪費並共同分攤財務風險。
    

(二)澳洲、紐西蘭

在訂價規定上，澳洲制度係設計一醫療基金會，由醫院與基金會協商醫療資源的分配，醫院不能用集體協商的方式與基金會協商。在澳洲可以做廣告，因其認為廣告為資訊揭露所不可或缺的。醫師公會不能干涉執行業務費用的設定，即醫師公會不能設定醫生之最低報酬。醫師公會亦不能對廣告任意設限，若其對會員之懲戒係因為避免會員之競爭亦絕不被允許。

紐西蘭之規定與澳洲類似。醫院或醫生之間不能聯合訂價，醫師公會不能進行集體協商。關於藥品轉售價格之規定，藥商不可以要求藥劑師對於藥品售價的高低有所限制。事業間購併的最主要精神為不希望發生限制競爭的不利益情形。

四、全民健保制度與競爭制度的調和

第一、以後會有新的保險人出現，將來到底會出現幾個保險人？政府是否對保險人的資格有所限制？一般而言，若限制訂的愈寬鬆則保險人出現的數目將較多，愈緊則保險人出現的數目較少。個人認為多一點競爭會比少一點競爭好，所以希望能有多一些保險人成立。

第二、保險人的設立是否需訂定市場占有率的上限？關於這方面，如果需要設定上限，需將上限訂定在全民健保法上，因為公平交易法並沒有關於占有率方面的限制。至於保險人在達到法定上限後，可在不傷害到被保險人的利益之下，將保險人拆成幾個部分。

第三、以medical saving account(MSA)為配套措施，建立保險人與被保險人間良性的互動。在MSA制度下，被保險人若能將自己所節省下來的醫療資源回饋給親人，或等到以後自己有需要時再利用，則較有可能建立保險人與被保險人之間的良性互動。

最後有關公平交易法部分，個人以為，在獨占部分，目前的公平法無法針對保險人的擴張設限，比較合適的作法為在全民健保法中訂定相關限制。關於結合的部分，若合致公平法結合之申請要件時，需向公平交易委員會提出結合申請。關於聯合部分，比較可能被允許的聯合行為包括，保險人間對於昂貴醫療器材的合作，保險人間有關專門性手術的合作、保險人聯合向國外採購醫療設備或相關醫療用品，保險人統一發布醫療資訊，以利被保險人選擇，或是保險人共同合作以對抗公共疾病。比較不可能被允許的聯合行為則包括，保險人共同協議減少某些賠錢的醫療服務，或是保險人在被允許的聯合行為以外，另以附帶合約的方式約定其他非屬必要的協議；此外保險人共同劃分市場，共同協議統一條件，都將不可能被允許。

(中央大學產業經濟研究所鄭竣原摘錄整理)

◎行政刑罰之理論與實際
講座：行政法院陳庭長祐治
日期：88年12月20日
一、行政刑罰知多少

(一)行政刑罰如牛毛

行政法法律如牛毛，其中行政刑罰實佔有相當高的比例，散布所及，猶如江面之廣，且又往往隨行政法之變遷而變遷，表一說明行政法母法與附行政刑罰之法律與條文之數量、比例上之關係。

其次，對照表一與表二中之資料，不論比較行政刑罰之法律別數與法典化特別刑法，或附行政刑罰之法律條文數與普通刑法之條文數，行政刑罰顯有喧賓奪主之勢。

(二)包羅萬象、天羅地綱

行政刑罰包羅萬象，從「柴米油鹽水電」之事(例如：自來水法、電業法)到「食衣住行」之事(例如：食品衛生法、公寓大廈管理法、道路交通管理處罰條例)，甚至「生老病死」之事(例如：優生保健法、老人福利法、人體器官移植條例)，亦為規範對象，故謂之天羅地綱，實不為過。

二、行政刑罰之迷思──理論與實際

由以上統計分析可知，現行行政刑罰結構其「涵蓋面」之廣、「法律量」之大。然隱藏於牛毛似之行政法中之行政刑罰，誠有如此巨大之必要性？

論者或曰，行政刑罰由來有其理論根據，主要在於：(1)借重刑罰威嚇作用，使人民確實遵守行政法所規定之作為或不作為義務；(2) 避免法人或公司「金蟬脫殼」，或自然人「逍遙法外」；(3) 尤其採行行政處分與刑罰制裁併行，「雙管齊下」，庶可無「漏網之魚」。

上述立論，貌似週延，尤以行政機關於法案提出之初，似已展現「必勝必行」之決心，精神可嘉。其實不論三權或五權憲法，行政權與司法權均須分立，現竟由行政權展現「決心」訂定行政刑罰，而由司法權負責執行刑事審判，孰可嘉，孰不可嘉？

又表三中之資料顯示，行政刑罰案件占刑事案件總件數之比重不低，為16%強：

若再進一步探究現行行政刑罰案件審判及執行情形，可發現其執行效果有下列缺點：

1. 耗費司法成本
   依刑事訴訟法第1條規定，不論普通刑法、法典化特別刑法，抑或行政刑罰案件，所須踐行之刑事訴訟程序皆同。在刑事審判程序，地方法院第一審每一案件，至少須動用「法官1人、書記官1人、錄事0.5人（一位錄事以兼辦兩股計算）」。換言之，每審結一件行政刑罰案件，須動用法院2.5 工作人，全年15,365件行政刑罰案件，動用法院之人數計為38,412工作人，此等工作人數及耗費時間，皆為「司法成本」，前者或可經由增加預算、增員計劃獲得解決，而耗費之時間，亦攸關行政法執行之效率，又影響審判法院之威信，乃無可彌補之事。

    

2. 影響審判品質
   行政刑罰案件占法院刑事案件之比例愈高，影響司法審判品質愈大。表三中的資料顯示，87年度全國地方法院第一審終結之刑事案件總件數，行政刑罰案件占15,365件，占有16%強，影響司法審判品質之程度應頗為可觀。當今司法為人所詬病者，其中有調查證據未盡週到，言詞辯論期日未令被告暢其辯解，以及判決書闡述不夠詳細；若扣除此行政刑罰案件，則可改善前述問題，達成「疏減訟源」之目的。

    

再者，案件再三經最高法院發回更審，久懸未見定讞，亦司法為人詬病之事。若地院第一審刑事案件負荷減輕，於犯罪案件甫發生，掌握關鍵證據較易之初，如因減少行政刑罰案件，集中精力於其餘刑事案件之證據調查，其因基礎證據難以建立共同堅強心證而發回更審之情形，自然有所改善。

表四分析行政刑罰裁判結果，若仍以每審判一案件須動用2.5工作人計算，總計動用18,950工作之人，耗費包括審判時間與審判品質已不可數計。惟耗去如是司法成本，其在地方法院第一審判決結果由表五明顯可見，最後須入監服刑僅僅20人，其餘緩刑、免刑、無罪判決或程序判決固不待計；另8,517名單科罰金或6個月以下有期徒刑及拘役者，依例易科罰金，即以財產代替自由刑，刑罰仍未對之產生預期之威嚇力。是以浩大司法成本，獲得如此渺小之威嚇結果，難道此等行政刑罰法律無庸檢討？

(三)行政懈怠──刑期無刑

現行行政法中附有行政刑罰者，與司法院統計提要中之行政刑法律罰別相對，常有或偶有相當案件審判足以列表比較者總計30種。以表一中90種行政法附有行政刑罰，竟祗30種付諸法院審判，其餘巨大數量之行政刑罰究竟運用至何處？究係「行政懈怠」令法律「睡著了」，抑或刑罰備而不用，已臻「刑期無刑」？不禁令人對行政刑罰本身之必要性有所質疑。

(四)贅文式行政刑罰

在90種，264 條行政刑罰罪名中，竟有法律文句訂定為類似「如有觸犯刑法或特定刑法罪名者，依刑法處斷」者，總計21種。吾人僅知國家總統有刑事豁免權，乃憲法第52條所明定，不知人民於違反行政法規定作為或不作為義務時，觸犯刑法，尚有何違法阻卻之事由？此等贅文，莫非過度迷信刑罰威力有以致之。

(五)司法信賴或司法依賴？

檢視現行行政刑罰之法定本刑，有本身即係專科罰金者。按罰金與罰鍰固有刑罰與行政處分之別，惟就法律效果而言實無差異，罰金與罰鍰皆繳納新台幣，何須透過繁瑣之司法程序以實現財產處罰，殆難想像。如謂為「司法信賴」，不如謂之「司法依賴」。

(六)不教而殺謂之虐與法之安定性

最後慎重提出兩則關於刑罰「法的哲學」之嚴肅問題，第一、動用刑罰權之際，首要確認法律宣導教育以及人民對於法律之認知是否足夠？「不教而殺，謂之虐」，賦予刑罰之際，倘若法律宣導教育不夠，猝然動刑，對於人民無異「陷阱」，尤以隱藏在浩瀚行政法中之行政刑罰為是；果人民對於法律之認知不夠，雖違反行政法規定之作為或不作為義務，根本「缺乏犯罪感」。在此情形下動用刑罰，恆導致民怨。固然，刑法第16條明定「不得因不知法律而免除其刑事責任」，惟累積之民怨，乃施政最巨大之障礙。

第二、刑罰法律尤重「法的安定性」，現行行政刑罰法律，其「法的安定性」是否一一足夠？蓋行政刑罰犯罪之構成，端以行政法規定之作為或不作為義務為基礎，而行政法作為或不作為義務非全然一成不變，其「法的安定性」與普通刑法抑或法典化特別刑法，無可比擬。是故，非但不容恣意擴張行政刑罰，反之，理當進而一一檢視現行行政刑罰，其「法的安定性」不足者，應予刪除。

三、除罪化與入罪化之通盤檢討

在迷思中，透過理論與實際之交叉研討，由法之結構以至法之運作，由立論根據以至實務上效果，由統計數字以至法律哲學，由行政權以至司法權，多面、反覆探索，吾人應已走出迷思，尋獲方向。正確方向應為，通盤檢討現行行政刑罰，作除罪化與入罪化劃分。茲以四原則作結論：

1. 廢除現行法贅文式行政刑罰，藉以宣示行政歸行政，司法歸司法之重大意旨；
    
2. 改法定本刑為專科罰金之行政刑罰，逕以罰鍰取代；
    
3. 大眾犯罪認知已足而法之安定性已夠之行政刑罰，如環保法律、智慧財產法律，直接納入刑法體系；其餘（包括實務上無法達到預期威嚇效果者）改以行政罰（包括停止營業、勒令歇業）代之。
    
4. 有專業性極高之行政法，選擇採行先行政後司法﹝如公平交易法、建築法﹞之立法模式，以符憲法比例原則。
    

(台大法研所張羽伶、企劃處黃慧嫺摘錄整理；另本文承陳庭長祐治提供電子檔，特此感謝)